论如何建构行政处罚的合理性标准

杭州市西湖区行政执法局 胡文苑


行政权与民事权利建构的基础不同，但相同的是均是维护合法的权利而由人们做出的制度选择，不同之处在于民事权着眼于个人的权利，在对个人追求各自利益权利进行保护的同时，达到社会总产出最大的目标，而行政权运行的目标就是应该站在整个社会公益的角度去运行权利，所谓个人的权利就是公权的边界。公权实施的惟一目的就是为了促进公共利益，在社会公益得到保证的前提下，达成个人更好地实现私权的愿景.民事权与行政权的关系就好像民事权是鼓励舟上的每个人奋力划桨以尽快达到彼岸，而行政权更像是掌舵的，保证整个航向不变，保证一船人顺利到达彼岸，所以社会正义是行政权题中应有之义。行政处罚是保障行政权的重要制度设计，如何实现行政处罚中的正义。解构正义目标，发现在合法性之外，追求处罚的合理性便是现代行政处罚中正义很重要的另一个第二位阶目标。
一个再好的理念，如果没有现实的模型，其操作性就值得怀疑。而行政处罚如何实现合理性目标，建构合理性标准，便成为建构这一模型最具核心化的元素。
合理性标准不是单纯的某个标准，而是一组价值群，选择位于第一位阶的价值标准应该是行政处罚具有正当性。
怎样的行政处罚具有正当性，余以为有三个政策目标要遵守。第一，行政处罚的额度要超过行政违法相对人的违法所得。只有在成本大于收入预期的情况下，才能遏止相对人的违法冲动，也是符合法谚的基本正义理念：“任何人均不能从错误中获利。”罚大于得对于维护违法相对人造成损害的利益添补机制中的利益均衡有重要意义，是正当性政策目标的首选。现在国家花费巨资治理淮河污染，效果不明显，除开地方利益的驱动，地方保护外、处罚额度与污染企业污染所得之间的利益失衡，处罚力度不到位是直接原因，以至于造成遏止不住企业的污染冲动。
第二，实施的行政处罚应是有效率的，不会造成执法成本巨大，与行政处罚欲保护的目标相较不应存在成本大于欲保护利益的情况。效率始终是行政权追求的首要目标，相较之司法对效率的追求，行政权应更具主动性.行政处罚同样是行政权的运用，同样是动用公共资源的一项行政执法活动。如果一项处罚耗费羁縻，而处罚的结果却是保护利益很小，这也是不正当的，因为浪费了大量的公共资源，所以行政执法一定要树立绩效观念，对欲处罚的对象应根据繁简程度，采取相应的手段，避免出现大炮打蚊子的局面。
第三，实施的行政处罚应该是行政相对人有能力承受的，传统的司法理念注重的是个人自由主义，讲究责任自负，强调每个人自我负责，如其有过失，就必须为自己的过失付出代价，哪怕这种代价是惨重的也在所不惜，以达到人人自我负责、人人安全的目的。但是这个世界的不完美的，传统司法的观点将每个人都视为自我的斗士，人间的骑士，单打独斗的英雄，这理想可能永不能实现，而现代司法追求的是“社会集体安全”，降低对个人责任的追究（如机动车第三者责任保险），使其有过失时，为其过失所须付出的代价比较不惨重，而这一底线便是生存权的保障，在我们处罚过程中来说，就是处罚的结果不至于造成相对人的困厄，让处罚在相对人可承受的范围内执行，否则处罚超过其生存权的底线，只会造成两个结果，一是相对人的生活困苦不堪，对其生存权造成威胁，二是相对人对整个社会的报复。处罚超过相对人可接受的程度便是极大的不公正、不正当，根本毫无合理性可言。让处罚变得可接受，便是对“社会集体安全”的最好诠解。
行政合理性的另一个第二位阶的标准就是比例原则。所谓“比例原则”就是国家一切措施之目的和达到目的所采取手段与相对人负担之间的比较，比例原则考察的是目的与手段的关系。行政处罚要其合理，就必须合乎适当性原则、必要性原则、狭义比例原则。适当性原则的解释是国家所采取的限制性手段须适当且有助于所欲求之目的的达成。在满足适当性之后，必要性是指在所有能够达成目的之手段中，选择对相对人“最少侵害”的方法，也可称为“尽可能最小侵害的原则”。如占道堆放案件，占道零点几平方米，处罚百元以上，后被法院撤销，法院的理由就在于，为达成市容整洁的目的，较之此类细小违章，口头教育责令整改即可，处罚非必要之手段。
“狭义比例原则”是说一个措施，虽然是达成目的所必要的的，但是用之，相对人将会有过度的负担，该措施也是不符合比例原则的，其实，依据就是成本效益的比较，所谓两害相比较取其轻。
现实生活中我们看到不符合比例原则的例子很多，如为了养路费扣车的行政强制措施，据说省人大对于该强制措施是否付于路政部门争的很厉害，我想其不符合比例原则之处在于，手段与目的之间的不合理性，为追究一、二千元的养路费，扣押相对人几万甚至几十万的车辆，而车辆的扣押可能造成相对人生产、生活的极大不便，直、间接损失无法估计，抛开处罚的利益驱动，路政部门完全可以通过技术手段，通过电脑联网的形式，将未交养路费查实结果通知车辆属地，由属地催其补缴，进行处罚，而完全不必要采取扣留车辆这一极端手段。
一项行政处罚在满足以上标准后，它应该来说客观上有了理性的保证，司法对行政处罚合理性的审查也应遵守以上的标准。而社会对于合理性标准的尺度也是随着社会实践而不断变化的，但在相对固定的一段期间内，合理性标准是统一的，这就要求我们每个行政机关要从公平正义的角度，在统一的标准尺度下，在自己的业务范围内，建构起符合自身业务特点的合理性标准。只有这样，才能从根本上做到依法行政。

参考文献：
朱金池 《行政法比例原则之研究》







内蒙古自治区呼和浩特市人民政府办公厅


呼和浩特市人民政府办公厅关于印发《呼和浩特市界定企业下岗职工暂行办法》的通知




呼政办发［1997］115号



各旗、县、区人民政府，市各委、办、局(公司)：
现将《呼和浩特市界定企业下岗职工暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

一九九七年九月三十日

界定企业下岗职工暂行办法

第一条 下岗职工是指企业内下岗6个月以上(含6个月)，本人有就业要求、有就业能力的人员。
下岗职工不包括辞职、辞退人员，内退、病退人员，外借、停薪留职人员，违纪除名人员，依法解除劳动关系人员和自谋职业人员。
第二条 下岗职工必须办理由市劳动行政部门统一印制的《企业职工下岗证》，作为下岗职工确认和再就业的凭证。
第三条 企业行政根据本企业生产经营状况提出下岗职工名单，经与工会组织、职工本人协商同意提交职代会审议通过后，由企业再就业服务机构造册申报，经行业主管局(公司)再就业服务机构批准，报市劳动部门备案后，发给《企业职工下岗证》，确认其为下岗职工。
第四条 下岗职工持《企业职工下岗证》，享受有关优惠政策。依据第一条被确认为下岗职工，但本人拒不办理《企业职工下岗证》的，不再视为是下岗职工，不能享受有关优惠政策，企业可停发下岗生活费。
第五条 下岗职工必须接受所在企业、行业主管局(公司)和市本级再就业服务机构以及下岗职工托管部门的管理。对于无正当理由不服从上述部门管理的，不享受下岗职工待遇，取消再就业安置资格，企业或下岗职工托管部门可停发其下岗生活费。其中情节严重的，托管部门可解除与之的托管关系，企业可依法解除与之的劳动关系。
第六条 下岗职工持《企业职工下岗证》参加所在企业，行业主管局(公司)和市本级再就业服务机构以及下岗职工托管部门组织的转岗转业培训。对于无正当理由两次不参加上述部门组织的转岗转业培训的，不享受下岗职工待遇，取消再就业安置资格，企业或下岗职工托管部门可停发下岗生活费。
第七条 下岗职工持《企业职工下岗证》接受所在企业、行业主管局(公司)和市本级再就业服务机构以及下岗职工托管部门提供的职业介绍和分流安置再就业服务。对于无正当理由两次不接受上述部门提供的职业介绍和分流安置再就业服务的，不现视为是下岗职工，下岗职工托管部门可解除与之的托管关系，企业可依法解除与之的劳动关系。
第八条 下岗职工在待岗期间要妥善保存《企业职工下岗证》，再就业后，交由录用单位或原企业收回，报市劳动部门注销。对依据第五条、第六条、第七条，不享受下岗职工待遇或不再视为是下岗职工的，原企业或下岗职工托管部门负责收回《企业职工下岗证》，并报市劳动部门注销。
第九条 本办法由市劳动行政部门负责解释。
第十条 本办法自发布之日起施行。