关键词： 巨灾保险 经营主体 经营模式

　　内容提要: 我国是自然灾害多发的国家，随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响，地震、洪水、台风等重大自然灾害的发生频率与强度显著增高。对此，一个全面而有效的巨灾保险体制的建立势在必行。而巨灾保险的成功运营需要一个稳健的“动力机制”。其中，经营模式是关键。通过对国外巨灾保险经营模式的分析与总结，提出对我国巨灾保险经营模式的立法建议。

　　我国历来是自然灾害多发的国家，近年来，随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响，巨灾爆发的频率递增，破坏强度也更高。最近半个世纪以来，各国防灾救灾的实践中，保险作为一种社会化的风险集散和互助共济的保障机制，在巨灾风险的抵御和损失的减少中发挥着越来越重要的作用。世界各国相继在巨灾风险的管理实践当中建立了适合本国国情的巨灾保险法律制度。巨灾保险机制的成功运营依托于稳健的经营模式，需要包括政府、保险和再保险市场等多个主体的配合和支持。囿于国情、灾情以及社会经济文化背景，不同的国家在发展巨灾保险的过程中有着不同的经营模式。

　　一、巨灾保险经营模式的国际经验

　　?一?国外巨灾保险经营模式

　　1.政府主导供给的巨灾保险

　　政府主导的巨灾保险模式是目前巨灾保险的主要经营模式，代表性国家主要有美国、土耳其、西班牙和新西兰等。在美国的洪水保险计划中，保险公司只是政府出售洪水保险的代理人，其并不向投保人承担任何保险责任，而只是通过一定的销售代理获得一定比例的佣金，巨灾保险最终的赔付责任由美国政府来承担。土耳其巨灾保险基金?TCIP?专门负责土耳其地震保险的运营，该机构隶属于土耳其的财政部。因此，在土耳其，巨灾保险的最终责任是由政府来承担。此外，法国的中央再保险公司是一个创立于 1946 年的国有性质的再保险公司，其在法国政府的全权管理之下承担巨灾再保险业务，国家对其百分之百持股，并对其承担无限赔偿责任[1]。上述国家的政府主导型巨灾保险经营模式中，体现了这样一些共同的特点：国家经济实力较为发达，自然灾害频繁发生，而且破坏性巨大。在这些国家，巨大自然灾害一旦发生，就将对局部地区甚至整个国家的经济建设、居民生活造成严重的，甚至是灾难性的影响。因此，国家采取政府主导的巨灾风险经营模式，在很大程度上是由自然因素所决定的。

　　2.市场主导供给的巨灾保险

　　市场主导供给的巨灾保险的代表当属英国和德国。英国的保险市场是开放的，保险公司可以在没有政府干预的条件下经营[2]。英国的资本市场高度发达，民众有投保积极性，英国政府负责基础的防洪基础性设施后，由商业保险公司进行洪水保险的经营、销售与理赔，政府不参与其中。德国的巨灾保险制度发展相对较为成熟，主要由私营保险公司向个人和企业提供巨灾保险，商业保险公司在巨灾保险业务的开展上都凭借自身力量来实现，无论是在保单设计、核保理赔还是保险精算，都能做到游刃有余。同样，美国加州地震保险局?CEA ?也完全由商业保险公司出资设立，采用公众管理私有资金形式分散地震所带来的巨灾风险，州政府不保障其承保能力[3]。英国与德国之所以采取市场主导供给的巨灾保险经营模式，笔者认为这与两国所处的地理位置与经济发展水平是相符合的。首先，英国和德国都处在北温带，在气候上属于温带海洋性气候，气候温暖湿润、地震、洪水、台风等重大自然灾害很少发生，即使发生其破坏力也一般比较小。其次，作为工业革命最早起步的国家之一，经济水平发达，防灾基础设施完善，商业保险体系也比较健全，商业保险公司具有雄厚的资本实力。因此，自然环境和经济发展水平两个因素综合起来，决定了其巨灾风险完全可以依靠商业保险公司自身的力量来承担，而无需政府的介入，其巨灾保险的经营模式与一般的商业保险也别无二致。

　　3.公私协作供给的巨灾保险

　　公私协作的巨灾保险，巨灾风险由政府和保险公司共同承保。一旦发生巨灾需要赔偿时，先由保险公司赔偿，当赔偿金超过保险公司的保险责任时，则由政府对超过部分予以赔偿，由政府充当最后保险人的责任。日本在巨灾风险的承保上采用的是商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶持的方式。日本地震巨灾保险制度就是政府与市场相结合模式的典型代表，其核心是以商业保险公司组成的日本地震再保险株式会社?JER ?代表私营机构与政府签订再保险合约。其中，政府承担主要风险，私营机构承担次要风险，而 JER 则是连接政府和市场的纽带[4]。新西兰的巨灾保险制度也体现了公私协作的特点。当发生巨灾风险时，由新西兰的地震委员会?EQ C?负责赔偿法定损失责任，保险公司依据保险合同负责承担超出法定责任部分的赔偿，同时保险协会启动应急预案。此外，新西兰地震委员会还利用国际再保险市场进行再保险，该国的再保险方案也分为三层。第一层是损失在 2.0 亿—7.5 亿新元之间时，由再保险人承担 40% 的损失，剩余的 60% 由地震委员会再承担 2 亿新元；第二层是损失在 7.5 亿—20.5 亿新元之间时，启动超额损失保险合约承保。第三层是损失超过 20.5 亿新元，由巨灾风险基金耗尽其所有。若仍有不足，政府将作为最后的担保人承担最后的余款补偿。

　　?二?巨灾保险经营模式的比较

　　1.巨灾保险政府供给的优势和不足

　　巨灾保险政府供给的基本优势在于：?1?成本优势。由政府提供巨灾保险可以进行全局性、统一的规划，在保险机构的设置、巨灾风险的核定和理赔方面能够实现规模效应，进而节省了大量的交易费用，一定程度上降低了交易成本。?2?公平性。由于巨灾风险的发生具有低概率、高损失性，因此为了保障巨灾风险的可负担性，保险公司会设置较高的保费，而由政府来提供巨灾保险，能够通过一定的强制力来提高保险的密度，同时政府还可以为巨灾保险提供一定的保费补贴，进而让经济收入处于弱势的人们也能购买巨灾保险，增加消费者的购买积极性，进而保障了巨灾保险供给的普遍性和公平性。?3?实效性。相比私人组织而言，政府掌握了更多的公共财政资源，能够确保灾害保险偿付的信用，且一旦发现巨灾保险的“挤兑效应”，政府也可以通过法定的强制力予以排除，以保证巨灾保险供给的相对有效性[5]。?4?规范性。政府还可以通过法律的形式统一巨灾保险的产品品种以及保单费用的厘定，进而便于市场的规范管理。

　　巨灾保险的政府主导供给模式在具有上述多种优点的同时，还包括如下不足：?1?政府主导供给导致政府财政压力过大、保障水平不足。在政府主导的巨灾保险经营模式中，政府承担主要甚至是全部的资金供给责任。尽管在世界范围之内政府相对于商业保险公司而言，都具有后者所无法比拟的种种优势，但是单一的政府主导模式，无疑极大地增加了政府的财政支出，一旦巨大自然灾害事件发生，所需要的资金往往是个天文数字，即使是发达国家的政府也会显得力不从心；?2?政府不具备商业保险公司所具有的专业化优势。巨灾保险作为保险的一种，其具有专业化的特征，对此商业保险公司作为专门的保险经营主体相对于政府而言，具有更明显的专业化优势。无论是从险种的设计、赔付比率的设定还是具体的保险赔付环节等等，商业保险公司都更加的专业和熟悉；?3?由政府主导巨灾保险建设的资本，一般会通过财政转移支付的方式转移给各个地区，这很容易因为转移力度在区域之间的不平衡问题，造成巨灾保险的区域性不平等现象[6]。政府主导保险模式，在日本、新西兰等国家中一般还采取由政府充当再保险人的做法，这就会诱发商业保险公司的道德风险问题，商业保险公司由于政府为其承担最后的赔付费用，其往往会采取措施减少在承保和核算等环节上的投入[7]。

　　2.巨灾保险市场供给的优势和不足

　　与政府相比，市场提供巨灾保险具有以下三个方面的优势：一是灵活性优势。由于市场与巨灾风险的“接触”是第一线的，市场对灾情的渗透具有广泛性和灵活性，因此它更能了解到巨灾风险的需求并及时作出反映，也因此依据市场机制进行风险评估所厘定的保险费率更为准确。二是专业性较高。与政府提供保险产品相比，保险公司在保险业务的经营上时间较长，在风险的评估、承保、核保与理赔上具有一定的技术专长，因此具有很强的专业和技术优势，基于此所提供的保险服务的质量也相对较高，也能够保障巨灾保险服务的多样性要求。三是能够促成市场主体的理性决策。通常而言，由市场私人商业保险机构向社会供给巨灾保险，能够通过保费与保险金额之间的比例向人们显示购买巨灾保险的投入与补偿之间的关系，进而有助于人们根据风险成本做出理性决策。而由政府主导的巨灾保险很容易扭曲这种信号，因为政府救助使得人们只需承担灾害所带来的部分成本，而另外一部分则由纳税人承担[8]。

　　当然，完全市场主导的巨灾保险经营模式的上述不足之处，并非在任何国家都可以显现得出来。换言之，这些缺点具有明显的地域性特征。如前所述之英国和德国两个国家就是采取完全由私人保险公司负责巨灾保险体系，却取得了不错的运行效果。这主要是因为，英国与德国国土面积较小、气候适宜、自然灾害尤其是巨灾事件很少发生，又加上两国有着发达的经济实力，国民收入水平高，自我保障能力强，这些因素的累计都意味着这样一个结果，即在英国与德国商业保险公司对巨灾风险进行担保是有利可图的，而且商业保险公司也有这个能力去提供风险保障。

　　3.巨灾保险合作模式的优势和软肋

　　巨灾保险的合作模式是指由政府与市场进行合作，通过多风险承担主体的方式共同参与巨灾风险的承保，分摊风险责任的模式。在这种模式中，可以由政府、商业保险公司以及其他组织来共同搭建巨灾保险管理机构，其中，保险公司负责巨灾保险的商业化运作，而政府负责提供相应的政策支持、资金补贴等。其实政府与商业保险公司之间在巨灾保险体系建设中的沟通成本主要是源于二者所追求的价值目标不同。政府作为一个国家的社会公共利益的代表机关，其行政行为的做出始终是以实现社会公共利益的维护和增进为目标，具有很强的社会公益性。而商业保险公司作为营利性法人，其任何行为的采取都存在着一个潜在的成本与收入分析，盈利始终是其所主要追求的目标，具有很强的商业属性。二者价值目标的不同，决定了二者对待一个问题可能会因为行为动机不同而产生分歧，这种分歧一般而言可以通过强势一方对弱势一方的补偿得以改变，沟通成本也会降低。而作为强势一方的政府应从税收等多方面给予商业保险公司一定的优惠政策，保障商业保险公司从事巨灾保险事业能够有利可图，唯此，才能使巨灾保险的商业性与公益性二者在彼此协调中得到共生性实现[8]。

　　?三?巨灾保险经营模式的新方向：风险共保

　　一般而言，国土面积辽阔，自然灾害频发且自然灾害的发生在一国之内呈现出明显的地域性差异的国家适合采取政府主导的经营模式或者政府与商业保险公司共同经营的巨灾保险模式。而在国土面积不大、自然灾害较少发生、而且各个区域之间在经济发展水平与灾害发生频度上差异不大而且具有较强经济实力的国家，则适合完全由商业保险公司进行经营运作，因为对这样的国家而言，巨灾风险系数不高，居民的自我保障能力强，商业保险公司完全可以通过自身和投保人的力量实现对巨灾风险的有效分散与转移，而无需政府的过多干预。换言之，一个国家采取何种巨灾保险经营模式，是由这个国家巨灾风险的可分散性程度所决定的，是一个具有明显的本土化特征、地域性特征的问题，对于巨灾保险的经营模式而言，只存在最合适的模式而不存在最优的模式。

　　国内外巨灾保险制度的一项重要内容是建立巨灾风险共保体。巨灾保险风险高，初始投资大，一家商业保险公司难以承担，必须举全行业之力。同时，私营保险市场往往由于巨灾保险的市场失灵而不能实现有效供给，政府虽然具有较强的财力，但是容易出现低效和腐败的弊端。因此，无论是私营市场主体还是政府，都不是解决巨灾保险问题的唯一主体，只有政府和市场密切合作组成联合体，公平、公益和效率才不会偏失。而巨灾风险新型共保体是巨灾风险可保性的最优解决方案。所谓巨灾风险新型共保体，是指在确定的巨灾保险区划内，所有的利益攸关方组成风险共同体，由政府财政发起出资组建共保体，并由政府作为最后的财务风险承担者，国内的所有保险人?包括再保险人?出资参加共保体，并与相关方一起组成经营管理层受托经营管理，实行强制保险，而由被保险人参与分担风险，比例自保一部分（注：不是取代市场，我们目前的做法在很大程度上是政府取代市场，从而形成了巨灾保险建设中政府一肩挑的。市）。共保体确立的基本理论在于“互助担保理论”，即由多元化的风险承担者来分担巨灾风险等系统性风险。在共保体中，被保险人并不是作为互助保险的股东或合伙人参与，而仅仅是作为巨灾风险的利益攸关方参与分担风险。

　　二、我国巨灾保险经营模式的问题与完善

　　?一?我国巨灾保险经营模式的问题

国家体育总局


国家体育总局关于进一步加强室外健身器材招标采购及配建管理工作的意见

体群字[2012]172号



各省、自治区、直辖市体育局,新疆生产建设兵团体育局：

为进一步规范室外健身器材招标采购及配建管理工作，切实保障器材质量和人民群众的健身权益，营造室外健身器材生产行业的公平竞争环境，根据国家有关法律法规提出以下意见。

一、充分认识做好室外健身器材招标采购及配建管理工作的必要性和重要意义

（一）近年来，在“农民体育健身工程”、“全民健身路径工程”等体育基本公共服务建设工程的实施中，各地招标采购和配建了大量室外健身器材。对此类器材的配建工作，国家有关法规和文件提出了明确要求：《全民健身条例》第29条规定，在公园、绿地等公共场所“县级以上地方人民政府体育主管部门根据实际情况免费提供健身器材”；《国家基本公共服务体系“十二五”规划》把“免费提供公园、绿地等公共场所全民健身器材”作为“十二五”全民健身服务方面的国家基本标准之一。随着《全民健身条例》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的深入落实，各地配建的室外健身器材数量不断增多。这些器材大大改善了群众的健身条件，成为群众身边一种重要的公共体育产品。与之同时，由于一些地方在招标采购中工作不规范、片面追求低价产品、推行地方保护政策、器材配建与管理维护不到位等原因，致使部分器材不同程度地存在质量问题，威胁了群众的健身安全，损害了政府的为民服务形象。加强对室外健身器材招标采购及配建管理的监督指导，改进器材招标采购及配建管理工作，是切实解决好此类问题的必要措施，也是各级政府及其体育行政部门更好地履行公共体育服务职责的要求，有利于推进体育基本公共服务工程建设，实现好、维护好广大人民群众的体育健身权益。

二、依法组织开展室外健身器材招标采购工作

（二）室外健身器材招标采购要严格按《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号）等有关法律、法规和政策文件的规定进行，确保公开、公平、公正。

强制性国家标准GB 19272-2011《室外健身器材的安全 通用要求》对器材的安全使用寿命、使用材料、结构等做出了规定，所招标采购的器材应符合这些规定，并通过经国家认可的室外健身器材质量认证机构的产品质量认证。

三、加强对室外健身器材招标采购过程中招标文件制定和评标工作的监督指导

（三）地方各级体育行政部门要切实担负起对本行政区域内器材招标采购工作的监督指导职责。要协同本级政府招标采购主管部门，建立和完善具备室外健身器材制造、质量管理等专业技术知识的专家数据库，监督指导器材采购代理机构在评标时从数据库中随机抽取评标专家，优化、完善器材招标和评标工作方案。

（四）要根据室外健身器材采购的实际需求，指导器材采购代理机构重点对投标企业的生产与产品质量控制能力(包括生产设备情况、检测设备情况、质量检验人员资质)、产品质量、资金状况、售后服务能力进行审查和评估，将审查和评估结果作为评标打分的重要依据。

（五）为避免因低价恶性竞争而影响中标产品的质量、安全和使用寿命，评标中应谨慎使用最低价评标法；采用最低价评标法的，应对中标者的技术水平、投标企业的质量控制及售后服务能力等进行严格审核。要加大投标产品的技术水平、投标企业的质量控制及售后服务能力在评分中的权重，对在生产工艺、使用材料、结构与功能方面具有创新的产品给予适当加分。

（六）所购器材应投保产品质量险和第三者责任险。

（七）应优先采购通过ISO9001质量管理体系、ISO14000环境管理体系和OHSAS18000职业健康安全体系认证的企业产品。

四、严格执行室外健身器材采购合同

（八）器材采购合同要包含以下有关内容：

注明中标企业全称及中标器材的详细生产地址；

严禁中标企业将中标器材分包给其他企业生产，或从其他企业购买器材代替本企业生产器材；

要求中标企业向采购人明示中标器材可能存在的易损件，提供足够数量的中标器材易损部件备品并说明部件名称及部件数量；

要求中标企业对售后服务做出详细承诺;

要求中标企业按国家体育总局有关要求，在使用彩票公益金购买的器材上喷绘或镌刻彩票公益金资助标识。

五、加强对中标室外健身器材安装前后质量的监控

（九）器材招标工作结束后，采购人和采购代理机构应封存中标器材样品。

在器材交付和安装前，采购人和采购代理机构应委托经国家认可的、具有体育产品认证或检测资质的专业技术机构，依据招标文件、中标企业的投标文件、采购合同及中标器材样品，对中标产品进行验货并出具验货报告，验货合格后方可接受产品。

（十）器材采购人和采购代理机构应要求中标企业派专业技术人员安装器材。

待安装器材须随附详实的安装图纸、安装说明、使用说明、安装注意事项等资料。所安装器材应配有注明以下内容的标志牌：器材名称、器材型号、功能介绍、使用方法、注意事项和必要的警示标志以及企业名称、生产地址、安装日期、安全使用年限、执行标准、服务电话、产品认证标志等。

（十一）器材安装完毕后，采购人和采购代理机构要委托国家认可的质量检测机构，根据GB 19272-2011《室外健身器材的安全 通用要求》有关规定，对器材安装进行合格验收并出具安装验收报告。

六、加强对室外健身器材管理维护和售后服务的监管

（十二）器材安装前，采购人要与器材用户签订协议，明确器材的归属和管理维护责任单位，由责任单位对器材进行定期检查、报修等日常维护管理。对超过安全使用寿命的器材，器材管理维护责任单位要及时进行更换或拆除。

（十三）地方各级体育行政部门要逐步建立和完善室外健身器材安装备案制，督促中标企业建立并向本部门报送本行政区域内已安装器材电子档案（内容包括器材生产厂家、器材名称、具体安装地址、安装时间、安装件数、用户单位管理人员姓名及联系方式等），以备有关部门检查。

（十四）为督促中标企业认真履行售后服务承诺，采购中应加大售后服务保证金的留存额度。售后服务保证金管理方可根据中标企业落实售后服务承诺的情况，将保证金分期返还给中标企业。

若中标企业履行售后服务责任有困难、售后服务不到位，售后服务保证金管理方可引入具有承担此项售后服务能力的第三方企业，将售后服务保证金支付给该企业，由其代行售后服务职责。

（十五）国家体育总局将健全室外健身器材质量监督检查机构，派遣工作人员监督检查各地的器材质量及器材维护管理工作，对器材质量及器材配建管理情况进行通报，并督促有关室外健身器材质量认证机构加大对获证企业及其获证产品的监督检查力度。

地方各级体育行政部门要结合当地实际，建立健全室外健身器材质量监管机制，组织专业技术人员定期对器材安装、售后服务及其维护管理情况进行监督检查，公布检查结果，并根据体育总局的有关要求向体育总局有关部门反馈检查数据和检查结果。



附件：

1、GB 19272-2011《室外健身器材的安全通用要求》技术要点.doc

2．关于室外健身器材质量认证的情况说明.doc




国家体育总局

2012年9月28日