关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见
财政部
关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见
财农[2006]36号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
为进一步加强支农资金管理，推进支农资金整合工作，根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)提出的整合支农资金的要求，现提出以下指导意见。
一、进一步提高对推进支农资金整合工作的认识
(一)充分认识支农资金整合的重要意义。近年来，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。因此，进一步整合支农资金，非常必要。一是有利于逐步规范政府支农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益。二是有利于促进政府及其部门转变职能，克服“缺位”和“越位”现象，加强对农业的支持和保护。三是有利于集中力量办大事，提高支农资金的整体合力，推进社会主义新农村建设。
(二)正确认识支农资金整合面临的形势。当前整合支农资金具备比较有利的条件，一是有明确的政策要求；二是各方面认识在不断统一和深化；三是通过试点积累了经验。但也存在资金使用管理制度不统一、部门利益分割和支农资金统筹使用管理缺乏统一协调的工作机制等困难。因此，要正确认识支农资金整合工作面临的形势，充分利用有利条件，努力克服困难，积极主动开展工作，进一步推动支农资金整合。
二、支农资金整合的指导思想和基本原则
(三)支农资金整合的指导思想。以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为契机，以县为主和多级次整合相结合，以农业农村发展规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，以切实提高支农资金使用整休效益为目的，通过建立政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道安排的支农资金，逐步形成支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制。
(四)支农资金整合的基本原则。推进支农资金整合工作要遵循先行试点、稳步推进，因地制宜、突出重点，明确分工、协调配合的原则。
———先行试点，稳步推进。支农资金整合既是一项新的工作，又要涉及利益格局的调整，需要通过试点，积累经验，因此，要按照“先易后难、重点突破、分期实施、稳妥推进”的要求，先行开展试点，务求开好局，起好步，取得经验后，再逐步扩大整合范围，积极稳妥地推进资金整合工作。
———因地制宜，突出重点。制定当地农业经济和农村社会发展规划，确定阶段性和年度支持重点，作为支农资金安排使用的依据，引导支农资金整合。
———明确分工，协调配合。支农资金的整合，由财政部门牵头。要清晰界定财政及涉农部门的职责，明确落实各相关部门单位的责任，加强部门之间的沟通协作，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，形成协调配合，良性互动的工作机制。
三、支农资金整合的方法和步骤
(五)要坚持以县为主推进支农资金整合。一是选择若干县级单位作为试点单位，制定支农资金整合方案，以上级分配的支农资金和本级安排的资金为整合对象，开展资金整合试点。二是选择若干县，将中央、省、市安排的支农资金进行“打捆”下达，推进支农资金整合。在坚持以县为主的同时，各地可积极探索多级次、多形式的支农资金整合的有效途径。
(六)确定支农资金整合范围。除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外，财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于项目的支出，都可纳入支农资金整合的范围。条件成熟后，积极推进政府安排的所有支农资金的整合。
(七)以发展规划引导支农资金整合。根据当地发展战略目标和经济社会自然资源条件，围绕推进新农村建设的目标要求，制定农业农村发展中长期规划和年度计划，确定主导产业和发展的重点项目，明确支农资金的重点投向，指导支农资金整合。
(八)以主导产业和项目打造支农资金整合的平台。各地可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并，并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在具体方式方法上，可根据实际需要灵活选定。如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台；以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台；以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台；以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。
(九)建立支农资金整合协调工作机制。鉴于支农资金整合涉及的部门较多，县级要成立由主要政府领导担任负责人的支农资金整合协调领导小组，并在财政部门设立协调领导小组办公室。围绕所规划的项目，建立相应的工作责任制，形成在同一项目区资金的统一、协调互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。
(十)统筹安排支农资金的分配使用。地方财政部门要根据项目建设和农业发展目标，区分轻重缓急，对申请上级财政部门支农资金和本级财政支农资金的分配使用统筹安排，逐步做到支农项目申报、审批、实施的集中统一。一是县级财政部门要根据发展规划和重点，按照集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入的要求，统一申报项目和资金。二是省级财政部门要根据资金整合的要求，对申请中央财政的项目要统一申报，对下达县级的项目要统一审批，统一拨付资金。三是项目确定后，县级财政部门要会同有关部门统一组织实施项目，统一协调项目建设，统一管理项目资金运行，统一项目竣工验收。
四、推进支农资金整合的配套措施
(十一)修订完善现行支农资金管理制度。各级财政部门要按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，对现行支农资金使用管理制度进行清理，修订和完善资金分配、使用、管理办法，各项管理制度要相互衔接，避免互相矛盾抵触和彼此交叉重叠，为支农资金整合提供制度支撑。
(十二)中央财政要积极为支农资金整合营造有利的条件和环境。在政策制定上，要逐步做到符合促进农业发展、农民增收、农村进步的总体要求，有利于资金的统筹安排。在资金分配上，今后安排的财政支农地方专款，具备条件的，一般只下达资金控制指标，由地方根据规划统筹安排使用。对于列入部门预算用于地方的项目支出，要与主管部门协商，将其与地方专款归并统筹使用，条件成熟时，可转为中央对地方的专款。对具有预算分配职能的综合部门，中央财政要主动协调，明确各自的投入重点和支出范围，积极推动中央部门的资金整合。
(十三)省级财政部门要切实加强对支农资金整合的组织和指导。一是要及时制定支农资金整合的具体实施方案，要按照整合支农资金的基本要求，推进支农资金整合工作，切忌观望、等待。二是要加强对县级支农资金整合工作的指导。在政策制定、制度设计、资金安排、监督管理等方面为县级支农资金整合创造必要条件，与县级政府和财政部门进一步细化实施方案，加快支农资金整合工作进程。对支农资金整合中出现的问题，要加强调查研究，研究解决措施，及时进行信息交流和沟通。
(十四)县级人民政府要加强对支农资金整合工作的领导和协调。要切实担负起整合资金的责任，加强对支农资金整合工作的领导和支持，统筹安排支农资金的使用，协调部门之关系，帮助解决工作中的困难和问题，为资金整合工作提供必要的财力支持和组织保障。
(十五)县级财政部门要充分发挥支农资金整合的协调作用。作为支农资金管理的职能部门，县级财政部门要充分发挥协调作用。积极争取当地政府对支农资金整合工作的支持和指导，配合有关部门研究确定本县农业农村发展重点。根据发展重点和本地实际，研究提出支农资金投入的重点区域和项目，积极做好政府的决策参谋。要主动与涉农等有关部门进行沟通协调，资金的使用管理要与有关部门共同协商，要打破部门利益观念，共同推进支农资金整合工作。
(十六)上下配合，部门联动，共同推进支农资金整合工作。支农资金涉及部门多、级次多，上级部门与下级部门、财政部门与涉农部门要上下配合，部门联动，以保证支农资金整合方案的对接和整合工作的顺利推进。
(十七)在整合过程中加强对支农资金的监管。经过整合后的支农资金，相对集中，数额较大。要采取得力措施，确保资金使用安全。建立决策机制，实行政务公开，推行项目公示制；强化约束机制，实行工程招标制、物资集中采购制和资金报账制；完善监督机制，实行管理责任制、工程监理制和监督跟踪制、监督抽查制。
五、推进支农资金整合工作的几点要求
(十八)要注重支农资金整合方式的创新。坚持以县为主，同时要积极探索其他支农资金整合方式，不强求统一资金整合的路径和模式，鼓励不同级次、不同层面、不同内容、不同形式的整合，提倡各地从实际出发，因地制宜，积极探索，自主创新，形成灵活多样、操作性强、切实有效的整合方式。
(十九)加强支农资金整合工作的宣传。各级财政部门要采取不同形式，积极宣传支农资金整合的必要性和重要意义，介绍支农资金整合好的经验、好的做法和积极成效，促进支农资金整合工作不断迈上新台阶。
(二十)及时对支农资金整合工作进行总结。各地要认真研究资金整合过程中出现的问题，积极有效地提出解决办法。对整合工作中出现的困难和经验教训及时总结，要采取切实可行的保障措施，积极推动支农资金整合工作。
中华人民共和国财政部
二○○六年五月十一日
试论检察机关的内部立案监督
杨涛
检察机关的内部立案监督是指检察机关批捕或起诉部门对于自侦部门应当报请立案侦查而不立案的案件进行的监督。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十九条规定：“人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。”本文就检察机关的内部立案监督范围、主体、程序等提出一管之见，以期抛砖引玉。
一、检察机关的内部立案监督的案件管辖范围
检察机关的内部立案监督的案件管辖范围主要指检察机关的自侦案
件及可以直接受理的案件，依照《刑事诉讼法》第十八条的规定，包括以下几类：1、贪污贿赂犯罪；2、国家机关工作人员的渎职犯罪；3、国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪。4、国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要人民检察院直接受理应报请省级以上人民检察决定的。对于上述四类案件，侦查部门应当报请立案侦查而不报请立案侦查，批捕或起诉部门可以进行内部立案监督。
二、检察机关的内部立案监督的主体及被监督的对象。
从诉讼规则很明显看出，检察机关的内部立案监督的主体是同一检
察机关即本院的批捕和起诉部门，被监督的对象是本院的自侦部门，包括反贪部门和侵权渎职检察部门。
然而，在实践操作中，这种由本院批捕和起诉部门监督自侦部门的做法效果较差。据笔者不完全统计，自新刑诉法实施以来，某市两级检察机关对公安机关立案监督的案件达二百余件，而对于内部立案监督数仍旧是空白，造成这种现象原因主要有二点：
（一）本院批捕、起诉与自侦部门干警在同一机关内工作，而且干警之间轮岗交流比较频繁，要开展监督，人情难却。同时，个别领导也认为搞内部立案监督是自己给自己找碴，没有必要。
（二）诉讼规则规定实施内部立案监督的主体是本院批捕和起诉部
门，但并没指明具体由那个部门负责，结果是相互推诿都不将其纳入议事日程。
面对这种现状，除了要加强检察干警的内部立案监督意识外。笔者建议，将检察机关内部立案监督的主体由本院的批捕和起诉部门改为上级检察机关批捕部门，同时扩大内部立案监督对象，即①下级院自侦部门应当报请立案侦查而不报请的案件，上级院批捕部门可以依法监督②下级院决定不立案的案件，上级院批捕部门认为需要立案的也可以依法进行监督。这样做的好处显而易见，可以避免本院人情难却的状况也有利于加强上级院对下级院的领导，同时，将内部立案监督的权力赋予批捕部门有利于权责分明，增强责任心与使命感。
三、检察机关的内部立案监督的程序。
依照诉讼规则，检察机关的内部立案监督的基本程序是：
（一）批捕部门或起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案
件而不报请立案侦查的，首先应当建议侦查部门报请立案侦查；
（二）建议不被采纳的，应当报请检察长决定。
依照笔者的设想，如将内部立案监督的权力赋予上级检察机关的批
捕部门，并将下级院决定不立案的案件也纳入内部立案监督的对象。那么可以借鉴检察机关对公安机关立案监督的做法，确定以下程序：
（一） 上级检察机关批捕部门发现下级院自侦部门对应当立案侦查
的案件不报请立案报请立案侦查的，应制作《说明不报请立案理由通知书》，下级院自侦部门应在十五日说明不报请立案侦查理由；经审查下级院自侦部门不报请立案侦查理由不成立的，应制作《通知报请立案书》，下级院自侦部门在接到通知书十五日内应报请本院检察长决定是否立案。
（ 二）对下级院自侦部门已报请立案侦查而检察长不批准立案的
案件，上级院批捕部门经审查认为需要立案侦查的，应制作《说明不立案理由通知书》要求下级院在十五日内说明不立案理由；经审查下级不立案理由不成立的，报请本院检察长决定向下级院发出《通知立案书》，下级院应在接到通知书后十五日内立案。