论不起诉制度

作者：陈卫东/李洪江

八届人大四次会议通过的刑事诉讼法修正案，对不起诉制度作了重大修改。如何重新认识不起诉制度，从理论上把握不起诉制度的性质、适用范围、理论价值及救济途径，并进而探讨完善不起诉制度的有效方案，是摆在诉讼法学理论研究工作者面前的一项重要课题。本文拟就上述问题，阐述一些不成熟的看法。
一、不起诉性质的再认识

刑事诉讼法修正案通过后，原有的免予起诉制度不再使用，相关内容纳入不起诉，这就扩大了不起诉的适用范围，以往的不起诉制度的表述及其性质的认定已不能继续沿用。这就需要我们重新界定不起诉的性质。依笔者之见，对不起诉的性质，应从以下几方面来理解：
（一）不起诉是公诉机关依其职权作出的不予追诉的处分决定

控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定。［①ａ］笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。
（二）不起诉是公诉机关对案件所作的程序上的处分，而非实体上的处分

公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件实体上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止

现代刑事诉讼中有一项公认的基本原则，即“不告不理”原则。其基本含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判，也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提，否则就不能对刑事案件进行审判。因此，从一定意义上讲，起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
（四）不起诉终止诉讼的法律效力是相对的

不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但不起诉这种终止诉讼的法律效力不是绝对的，而是相对的，诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所指出，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定或通译已证明其为虚伪，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉［①ｂ］。

不难看出，公诉机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理，依“一事不再理”原则，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定，显然不具备既判力的法律效力。因此，对于公诉机关作出不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关依职权应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人的案件，被害人对不起诉决定不服的，也可以向法院提起诉讼，依此作为一种自诉案件，被害人得以寻求法律上的救济，保护其合法权益。
（五）不起诉体现了公诉机关一定的自由裁量权

新《刑事诉讼法》中，除了在第１４２条第１款“对犯罪嫌疑人有本法第１５条规定的情形之一的”，人民检察院“应当”作出不起诉决定外，在第１４０条第４款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”和第１４２条第２款“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”，人民检察院“可以”作出不起诉决定。那么，“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定，可以作出，也可以不作出。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”［①ｃ］。

在刑事诉讼发展史上，关于起诉制度有起诉法定主义和起诉便宜主义之说。目前从各国刑事诉讼立法看，德国、日本以及我国台湾地区，大都在明确规定起诉条件的同时，兼采起诉便宜主义，即允许检察官斟酌情形为不起诉处分。笔者认为，这实际上是最大限度兼取起诉法定主义和起诉便宜主义的长处，从而使诉讼程序更为合理和科学。我国这次的刑事诉讼法修改，在不起诉制度上的规定还是符合国际通行做法的，基本是以起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义。

通过以上对不起诉性质的分析，笔者认为，不起诉的概念大致可以这样概括：不起诉是公诉机关依其职权，对侦查终结的刑事案件审查后，确认依法应当不追究刑事责任，或者犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，依法作出不予追诉而终止诉讼程序的处分决定。
二、不起诉制度的理论价值和意义
不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义。笔者认为，不起诉制度至少体现了以下几方面的意义：
（一）不起诉制度符合诉讼经济的原则

现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。［②ｃ］这就是说，法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达到最大化收益。作为重要程序法的刑事诉讼制度自然也不例外，贯穿整个刑事诉讼中的诉讼经济也是不可缺的，不起诉制度正是诉讼经济原则在起诉阶段的体现。不起诉制度，使不该进入审判程序的案件适时终止，缩短了诉讼时间，节省了大量的人力、物力、财力；使法院得以集中精力去处理更为重要的案件，从而达到诉讼经济的目的，提高了司法操作中处理刑事案件的效率。
（二）符合现代刑法思想

传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑法对犯罪实行特殊预防的作用，而单一地采取罪刑相适应原则，有罪必罚，罪罚相当；现代刑法，尤其在二战以后，由于政治、经济形势的变化，观念的更新及其他因素的影响，开始注重刑罚的教育功能，强调教育改造，更加重视一般预防，在采取罪刑相适应的原则时，采取刑罚个别化原则，探寻有无惩罚的必要。西方各国战后大都实行过所谓“非刑事化政策”，即对犯罪行为不一定均需诉诸法院而适用刑罚，可以采用保安处分、社会监督等其他手段来代替［③ｃ］。刑诉制度应反映和体现刑法思想。战后的现代刑法思想反映在刑诉制度上，就是重其目的性，求其合理性。在起诉程序中赋予检察官以一定的自由裁量权，就是这种思想在刑诉制度上的体现。
（三）有利于保护当事人的合法权益

现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，尽力避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应被追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲，尽早使之脱离被追究刑事责任的樊篱，是其最重要的利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。

对被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正确的不起诉并不损害被害人的合法权益，因为，被害人合法权益的保护，是以追究名符其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提，与此同时，对应予追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定，法律允许被害人有权申诉或直接向法院起诉决定，这就从制度上保障了被害人的合法权益。
三、新刑事诉讼法中关于不起诉的范围界定

不起诉的适用范围，也叫不起诉的法定原因，或者不起诉的条件，是指检察院作出不起诉决定的法定情形。根据新刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定具有以下三种情形：
（一）绝对不起诉（应当不起诉）

新《刑事诉讼法》第１４２条第１款规定：犯罪嫌疑人有本法第１５条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。这种情形我们称之为绝对不起诉，根据《刑事诉讼法》第１５条及其他有关法律规定，只要犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，人民检察院就应当作出不起诉决定。
广东省梅州市人民政府办公室


梅市府办〔2006〕26号




关于印发梅州市房地产税收征收管理办法的通知


各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅有关单位：


《梅州市房地产税收征收管理办法》业经市政府同意，现印发给你们，请认真按照执行。




梅州市人民政府办公室


二〇〇六年六月十二日




梅州市房地产税收征收管理办法


第一条 为加强房地产的税收征收管理，规范房地产税收的征收和缴纳行为，防止税收流失，根据《中华人民共和国税收征收管理法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。


第二条 凡在我市范围内房地产转让或承受土地、房屋权属的单位和个人（包括企业、机关、事业单位、社会团体、军事单位及其他组织、个体工商户和其他有纳税义务的个人，以下简称纳税人），应遵守本办法。


第三条 本办法所称的房地产转让，是指房地产权利人通过买卖或其他合法方式将房产（包括各种性质的房屋、建筑物、构筑物、土地附着物及配套设施）的所有权或土地使用权有偿转移给他人的行为。单位赠与不动产的行为视同销售不动产的行为。


本办法所称承受土地、房屋权属的行为，是指纳税人以国有土地使用权出让、土地使用权转让（出售、赠与和交换）、房屋的买卖、赠与、交换以及以投资、入股、抵债、获奖、预购或预付集资建房款或以其他方式事实上承受土地使用权、房屋所有权的行为。


第四条 房地产转让或承受土地、房屋权属的，应依照有关税收法律、法规的规定，向主管税务机关缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、土地使用税、房产税、印花税、个人所得税、企业所得税、契税、耕地占用税等税收。


第五条 从事房地产开发经营的企业，应自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件向办证主管税务机关申报办理税务登记。税务机关审核后发给税务登记证件。


第六条 房地产转让或承受土地、房屋权属应缴纳的各项税收，分别到下列税务机关申报缴纳：


（一）营业税、土地增值税应在不动产、土地所在地的主管税务机关申报纳税；


（二）印花税应在书立或领受合同、书据所在地的主管税务机关申报纳税；


（三）个人所得税应在取得所得的所在地的主管税务机关申报纳税；


（四）企业所得税应在企业机构所在地的主管税务机关申报纳税；


（五）契税、耕地占用税应在土地、房屋所在地地方税务部门申报纳税；


（六）房产税应在房产所在地的主管税务机关申报纳税。


第七条 纳税人转让房地产时，必须按照规定如实向受让人开具由市地方税务局统一印制的《梅州市房地产销售发票》，并依法缴纳各项税款。


地方税务机关征税后应出具完税证明。


第八条 纳税人签订土地使用权、房屋权属转移合同或取得具有土地使用权、房屋权属转移合同性质的凭证后，应在法律、法规规定或者税务机关依照法律、法规的规定确定的申报期限内如实申报转让价格，按转让房地产取得的全部价款和价外费用依法向负责征收管理的地税机关申报缴纳房地产各项税费。


第九条 纳税人享受有关法律、行政法规规定的减税、免税待遇的，在减税、免税期间应当按照有关规定办理纳税申报。减税、免税的具体办法和程序，按有关规定执行。


第十条 纳税人应凭税务征收机关出具的发票及完税证明，到国土、房管部门办理土地使用权证书或相关用地批准文件、房地产权属登记或变更登记。凡未能提供发票及完税证明的，国土、房管部门不得给予办理。


第十一条 地方税务机关与发展和改革、建设、规划、国土、房管、金融等相关部门应加强协作，并建立如下房地产立项、投资销售、转让、赠与、交换等信息通报、协税护税机制：


（一）地方税务机关必须加大对偷税、抗税、逃避追缴欠税的查处力度，并不定期向国土、房管等部门通报偷税、逃税、欠税的单位和个人名单。对偷税、逃税、欠税的单位和个人，国土、房管部门不得给予办理土地使用证、房产证或其他相关证件；


（二）发展和改革、建设部门应将房地产开发立项审批及年度投资计划情况定期向地方税务机关通报；


（三）规划城建部门和建设部门应分别将办理房地产开发《建设工程规划许可证》、《施工许可证》情况，定期向地方税务机关通报；


（四）国土部门定期将国有土地使用权出让、土地使用权转让（出售、赠与、交换）、拍卖、批准耕地占用等信息向地方税务机关事前通报；


（五）房管部门定期向地方税务机关通报房屋权属登记分类情况；


（六）金融部门定期向地方税务机关提供办理房地产企业按揭房产情况。


第十二条 纳税人采取隐瞒实际房价、少报销售收入等方式未如实申报缴纳房地产转让税收，违反税收法律、法规的，由有关部门依法予以处理。


第十三条 地方税务机关应严格依法征税，国土、房管部门及其他单位应按各自职责，协助和配合地方税务机关做好房地产转让税收的征收管理工作。对玩忽职守、弄虚作假、徇私舞弊，造成税收流失的，依照《中华人民共和国税收征收管理法》等有关法律法规予以处理。


第十四条 本办法实施前我市制定的有关房地产税收征管规定与本办法有不一致的，适用本办法规定。


第十五条 本办法自发布之日起实施。