科学技术部 财政部


科学技术部、财政部关于印发《国家科技支撑计划管理暂行办法》的通知


国科发计字〔2006〕331

各省、自治区、直辖市、计划单列市科技厅（委、局）、财政厅（局）、国务院各有关部门科技司（局），新疆生产建设兵团科技局、财务局，各有关单位：

　　国家科技支撑计划是为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》（以下简称《纲要》），主要面向国民经济和社会发展需求，重点解决经济社会发展中的重大科技问题，并在原国家科技攻关计划基础上设立的国家科技计划。国家科技支撑计划主要落实《纲要》重点领域及其优先主题的任务，以重大公益技术及产业共性技术研究开发与应用示范为重点，结合重大工程建设和重大装备开发，加强集成创新和引进消化吸收再创新，重点解决涉及全局性、跨行业、跨地区的重大技术问题，着力攻克一批关键技术，突破瓶颈制约，提升产业竞争力，为我国经济社会协调发展提供支撑。

　　为加强对国家科技支撑计划的科学化、规范化管理，在广泛征求各有关方面意见的基础上，现将制订的《国家科技支撑计划管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。


附件：国家科技支撑计划管理暂行办法



科技部 财政部
二ＯＯ六年七月三十一日



附件：
国家科技支撑计划管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《纲要》），在原国家科技攻关计划基础上，设立国家科技支撑计划（以下简称“支撑计划”）。为实现支撑计划的规范化、科学化管理，根据《关于国家科技计划管理改革的若干意见》、《国家科技计划管理暂行规定》和《国家科技计划项目管理暂行办法》，制定本办法。
第二条 支撑计划是面向国民经济和社会发展需求，重点解决经济社会发展中的重大科技问题的国家科技计划。支撑计划主要落实《纲要》重点领域及其优先主题的任务，以重大公益技术及产业共性技术研究开发与应用示范为重点，结合重大工程建设和重大装备开发，加强集成创新和引进消化吸收再创新，重点解决涉及全局性、跨行业、跨地区的重大技术问题，着力攻克一批关键技术，突破瓶颈制约，提升产业竞争力，为我国经济社会协调发展提供支撑。
第三条 科学技术部（以下简称“科技部”）会同财政部制定支撑计划管理办法。科技部负责支撑计划的组织实施。
第四条 支撑计划的管理原则：
（一）需求牵引，突出重点。支撑计划以国民经济社会发展需求为导向，重点支持对国家和区域经济社会发展以及国家安全具有重大战略意义的关键技术、共性技术、公益技术的研究开发与应用示范。
（二）突出企业技术创新的主体地位，促进产学研结合。鼓励企业、高等院校和研究机构之间的合作创新，支撑计划中有明确产品目标导向和产业化前景的项目，必须由企业牵头或有企业参与。
（三）统筹协调，联合推进。充分发挥部门、行业、地方、企业、专家和科技服务机构等各方面的作用，实行整体协调、资源集成、平等协作、联合推进的机制，以项目带动人才、基地建设。
（四）权责明确，规范管理。实行各方面权责明确、各负其责，决策、咨询、实施、监督相互独立、相互制约的管理机制。
第五条 关键技术是指在提升产业核心竞争力、完善或延伸产业链、培育新兴产业等方面起决定性作用的技术。共性技术是指在产业领域、不同行业或不同区域能够广泛共享应用，对经济和社会发展产生普遍推动作用的技术。公益技术是指基本不具备明确的市场竞争属性，主要服务于国家安全、社会发展、人民生活质量提高和环境改善等公共利益的技术。
第六条 支撑计划管理包括需求征集、项目凝炼、综合咨询、立项决策、可行性论证、项目批复、实施与过程管理、验收与绩效考评等环节。
第七条 支撑计划设项目和课题两个层次，项目由若干课题构成。项目采取有限目标、分类指导、滚动立项、分年度实施的管理方式，实施周期为三至五年。
第八条 支撑计划由中央财政专项拨款支持。加强对经费的监督检查，计划经费单独核算，专款专用。

第二章 组 织
第九条 支撑计划的组织实施单位包括科技部、项目组织单位、课题承担单位。专家及科技服务机构接受委托，参与有关咨询或服务工作。
第十条 科技部对支撑计划实施的总体效果负责，其主要职责是：
（一）负责支撑计划的总体设计和发展战略研究，制定支撑计划发展纲要；
（二）制定有关管理办法；
（三）建立备选项目库，审定项目立项建议，择优确定项目组织单位，组织项目可行性论证，批复立项；
（四）编制年度计划；
（五）指导并督促支撑计划的实施，组织项目中期评估，协调并处理项目执行中的重大问题；
（六）组织项目评估验收和绩效考评；
（七）汇总登记项目产生的科技成果，按规定加强管理。
第十一条 项目组织单位为国务院有关部门（单位）、有关地方科技厅（委、局）和其他具备组织协调能力的单位，对项目目标的完成及实施效果负责，其主要职责是：
（一）按要求组织编制项目可行性研究报告；
（二）负责项目的任务分解，组织课题招投标及评估评审，择优确定课题承担单位和项目最终技术或产品集成的负责单位，签订课题任务书；
（三）落实项目约定支付的匹配经费及其它配套条件；
（四）组织项目及课题的实施，监督、检查课题的执行情况和经费使用情况，按要求汇总、报告项目年度执行情况及有关信息报表，协调并处理项目、课题执行过程中出现的有关问题；
（五）组织课题验收，对课题进行绩效考评，按要求准备项目验收的有关文件资料，并提出项目验收申请；
（六）按要求进行成果登记并对项目所形成的成果资料（包括技术报告、论文、数据、评价报告等）进行归档，推动支撑计划成果的知识产权保护和应用、转化，按照有关政策法规加强管理，保护各方权益。
第十二条 课题承担单位为具有较强科研能力和条件、运行管理规范、具有独立法人资格的内资或内资控股企业、科研院所、高等院校等，对课题任务的完成及实施效果负责，主要职责是：
（一）按要求编写课题可行性研究报告和课题任务书；
（二）按照签订的课题任务书所确定的各项任务，组织研究队伍，落实配套条件，完成课题预定的目标。相关课题承担单位负责按课题任务书要求对最终技术或产品集成；
（三）按规定管理课题经费；
（四）按要求编报课题年度执行情况和有关信息报表，及时报告课题执行中出现的重大问题，提交课题验收的全部文件资料；
（五）在课题实施前与各参与单位签订协议，明确对课题执行中产生的知识产权及成果转化权属，按照有关政策法规，保护各方权益。
第十三条 建立支撑计划专家委员会，充分发挥技术、经济、管理、财务、法律、企业等各方面战略专家的作用，对支撑计划宏观战略及发展的重大事项和决策提供战略咨询。
第十四条 在国家科技计划专家库中，采取随机抽取的方式聘请具有良好信誉的专家参与支撑计划的项目立项、监督验收、经费预算和绩效考评等有关评估咨询工作，专家对评估咨询结果的公正性、科学性负责。建立和完善专家遴选、回避、考评制度。有下列情形的专家，应当回避：
（一）课题承担单位是专家所在工作单位；
（二）被咨询单位与专家所在单位有利益关系；
（三）在两年内与被咨询单位有合作成果；
（四）与课题负责人或主要研究人员在研究生或博士后阶段存在师生关系；
（五）与课题负责人或课题主要研究人员存在直系亲属关系；
（六）与课题承担单位或被咨询对象有其它可能影响公正的关系。
第十五条 科技服务机构接受委托开展专利查新、招投标、评估、过程管理等工作，对服务质量及工作结果的公正性负责。从事评估、招投标等活动的科技服务机构，须按照《科技评估、科技项目招标投标工作资格认定暂行办法》进行资格认定。

第三章 立 项
第十六条 支撑计划项目根据支持的方向和作用，分为重大项目和重点项目，按项目、课题两个层次组织实施。
重大项目主要支持解决重大经济社会问题、形成重大战略产品、支撑国家重大工程建设或重大装备开发，以及重大技术引进消化吸收等符合国家战略需求的，对经济社会发展带动作用大、影响度高，需要在国家层面协调推动的跨行业、跨部门、跨区域项目。
重点项目主要支持着眼于公益技术和产业共性关键技术突破，解决经济社会发展瓶颈制约问题，具有较强应用前景的项目；支持服务于国家区域发展战略，提升区域创新能力，支撑区域社会经济发展和区域性重大工程建设的项目。
第十七条 科技部根据国家目标及战略重点，公开征集科技需求与项目建议。国务院各有关部门、地方科技厅（委、局）、行业性大型企业集团、支柱产业的行业协会等单位，根据支撑计划定位和支持重点，汇总提出科技需求及项目建议，正式行文同时通过科技部门户网站上报。科技部对征集的需求及项目建议进行初审，列入支撑计划备选项目库。同时，科技部在支撑计划网站上开设固定的科技需求和项目建议征集渠道，向社会广泛征集科技需求。
第十八条 提出的科技需求和项目建议应符合如下要求：
（一）为实施国家重大工程建设、重大装备开发，以及重大技术引进消化吸收所必需的重大关键技术；解决经济社会发展瓶颈制约问题的关键技术、共性技术、公益技术等；
（二）项目目标明确具体，技术指标可考核，三到五年能够完成，并能形成具有自主知识产权的成果或相关技术标准；
（三）完成后能够直接投入应用或具有较强应用前景。企业提供的科技需求，在完成时本企业能够直接应用或进行成果转化；部门、地方提出的科技需求，部门、地方能够提供成果应用及转化的资金、政策等相关条件；
（四）项目前期基础条件较好，组织保障到位，能够带动人才、基地发展，实施机制合理，产学研结合；
（五）根据项目的目标、任务提出项目概算建议。
第十九条 国务院各有关部门、地方科技厅（委、局），以及行业协会在征集、汇总企业科技需求时，不得漏报、拒报符合支撑计划条件的企业科技需求。
第二十条 科技部根据《纲要》以及经济社会发展需求，对备选项目进行筛选、凝练、整合，组织专家对项目建议进行综合咨询。结合项目所属行业、实施地点、成果应用等特点，确定立项项目和项目组织单位。
第二十一条 项目组织单位组织可行性研究，编写项目可行性研究报告，提出项目具体目标、任务分解及课题承担单位选择方式建议、项目实施运行机制等。任务分解及课题设立要避免重复、分散；对于具有产品目标和产业化前景的课题，应由企业牵头或必须有企业参与，建立产学研结合的实施机制。
第二十二条 企业承担或参与项目和课题的条件：
（一）属行业龙头企业、企业集团或企业联盟、转制院所、科技型中小企业等内资或内资控股企业；
（二）企业技术需求与项目和课题的目标一致；
（三）企业在相关任务领域具有领先的创新能力和技术基础；
（四）企业承担的任务，在完成时有能力在本企业进行应用和转化；
（五）有稳定的研发投入、常设企业技术开发机构或稳定的科研队伍和人才，能够为项目或课题实施提供任务书确定的资金及其它条件；
（六）通过项目或课题的实施，能够与其他企业和大学、科研机构建立紧密的技术创新联盟与知识产权联盟，能将项目或课题成果进行技术转让或服务，促进全行业技术水平和产品质量提高。
第二十三条 科技部通过评审、评估等方式，对项目进行可行性论证。
第二十四条 项目组织单位根据论证意见，按照公正、公开的原则择优委托，或者按《科技项目招标投标管理暂行办法》通过招投标确定课题承担单位及集成单位，项目组织单位系统外的单位承担项目任务的财政资金所占比例，原则上不低于40%。项目组织单位组织课题论证，将根据论证意见完善后的项目可行性研究报告、论证后的课题可行性研究报告以及项目实施计划报科技部。
第二十五条 科技部审核批复项目立项。项目组织单位根据批复意见，与课题承担单位签订课题任务书，经科技部审定批准后实施。
第二十六条 科技部对涉及国家安全和重大国家利益的项目，做好定密保密工作；项目组织单位与课题承担单位签订科技保密协议并监督实施。
第二十七条 支撑计划根据项目和课题的特性，以及承担单位的性质，实行无偿资助、贷款贴息、偿还性资助、风险投资等不同支持方式和实施机制。
（一）具有明确产品导向并能形成产业化规模，或者具有产业化前景的项目和课题，根据项目和课题的不同特点，主要由企业和转制院所牵头承担，产学研联合实施。其中，由企业牵头承担的项目和课题，以企业投入为主，企业资金投入不低于总预算的50%；财政资金采取无偿资助、贷款贴息、偿还性资助、风险投资等方式支持，形成多主体联合投入及统一管理的机制。无偿资助限于支持产业化前阶段的技术研究与开发任务。
（二）共性技术研究开发与推广应用项目和课题，主要由科研院所或高等院校牵头承担，积极吸纳企业参与，财政资金予以积极支持和引导，并调动社会各方面资金，实现多元化投入。
（三）公益技术研究开发与应用示范项目和课题，以无偿资助为主。
第二十八条 建立支撑计划应急反应机制。对影响国民经济与社会发展的突发性事件，如果具有紧迫的、重大的科技需求，科技部可商有关部门、地方直接论证立项，组织实施。
第二十九条 项目、课题的可行性研究应将专利查新作为重要内容，并提交相关知识产权现状、预期知识产权可行性和水平等分析报告，把自主知识产权的获取作为项目、课题的重要考核目标之一。
第三十条 支撑计划把形成技术标准作为重要目标之一，优先支持对国民经济与社会发展、国家安全具有重要影响和保障作用的，对能够形成跨行业、跨领域的综合性公益性技术标准、产业共性技术标准、前沿交叉领域的技术标准等重要技术标准提供技术支撑的项目。含有技术标准研究的项目，在立项时要对相关技术标准状况进行综合分析和说明，并将形成技术标准研究成果作为项目、课题的重要考核目标之一。
第三十一条 支撑计划把人才培养和基地建设作为项目论证和考核的重要指标。优先支持国家研究实验基地、国家工程技术研究中心，以及科技成果转化和产业化基地等国家科技创新基地承担支撑计划任务；优先支持形成面向企业开放和共享的公共科技资源有效利用的机制；鼓励通过支撑计划项目的实施带动国家科技创新及产业化基地的形成和发展。
第三十二条 积极推行公告、公示制度。在遵守国家保密规定的前提下，对项目、课题的立项等信息及时向社会公开，接受公众监督。
第三十三条 严禁同一项目、课题在不同的国家科技计划中重复申报立项。对于重复申报和课题申请单位弄虚作假、伪造申请材料或证明材料的，一经发现，取消其申请立项资格，申报单位及其相关责任人五年内不得承担支撑计划项目和课题。

第四章 实施与监督检查
第三十四条 项目组织单位具体负责项目的组织实施工作。按照项目批复要求和课题任务书，检查、督促并落实项目、课题的相关配套条件，确保项目、课题按计划执行。
第三十五条 支撑计划项目实行年度报告制度。课题承担单位按要求编制年度计划执行情况报告并上报有关信息报表，项目组织单位汇总后于每年11月15日前上报科技部；执行期在当年度不足三个月的项目可在下一年度一并上报。
第三十六条 加强对项目、课题实施的监督和评估。实施周期在三年以上的项目，必须进行中期评估。科技部负责组织对项目执行情况的中期评估，项目组织单位负责对课题执行情况进行中期评估。积极引入第三方科技服务机构对项目或课题执行情况、组织管理、配套条件落实、经费管理、预期前景等进行独立的评估监督。评估意见作为项目、课题调整或撤销的重要依据。
第三十七条 项目或课题在实施过程中出现下列情况的，应及时调整或撤销：
（一）市场、技术等情况发生重大变化，造成项目原定目标及技术路线需要修改；
（二）匹配的自筹资金或其它条件不能落实，影响项目或课题正常实施；
（三）项目或课题所依托的工程已不能继续实施；
（四）技术引进、国际合作等发生重大变化导致研究工作无法进行；
（五）项目或课题的技术骨干发生重大变化，致使研究工作无法正常进行；
（六）由于其它不可抗拒的因素，致使研究工作不能正常进行。
第三十八条 需要调整或撤销的项目或课题，由项目组织单位提出书面意见，报科技部核准后执行。必要时，科技部可根据实施情况、评估意见等直接进行调整。
第三十九条 支撑计划撤销的项目、课题，项目组织单位应当对已开展工作、经费使用、已购置设备仪器、阶段性成果、知识产权等情况做出书面报告，同时报科技部核查备案。
第四十条 对不按时上报年度报告材料或信息，以及不接受监督检查的项目和课题，采取缓拨、减拨、停拨经费等措施，要求项目组织单位和课题承担单位限期整改。整改不力的项目或课题，视情节分别给予通报批评、追回已拨付经费、取消其参与支撑计划活动资格等处理。
第四十一条 课题承担单位或课题负责人弄虚作假、剽窃他人科技成果，一经查出，撤销立项，追回已拨付课题经费，并向社会公开，五年内不得承担或参与支撑计划。违反法律的，依法移送司法机关追究其法律责任。
第四十二条 科技服务机构在接受委托承担项目、课题的专利查新、招投标、评估、检查、绩效考评等工作中，存在违规行为的，追回工作经费，取消其参与支撑计划的资格。
第四十三条 加强信用管理，对项目组织单位、课题承担单位及课题责任人、专家、科技服务机构等在实施支撑计划中的信用情况进行客观记录，并作为其参与国家科技计划活动的重要依据。

第五章 验收及绩效考评
第四十四条 支撑计划项目应在规定执行期结束后三个月内组织验收，包括课题验收和项目验收两个阶段。课题验收由课题承担单位向项目组织单位提出书面申请，项目组织单位应在接到申请一个月内组织课题验收。项目验收由项目组织单位在课题验收完成90%以上后，向科技部提出申请，科技部组织验收。
第四十五条 项目组织单位、课题承担单位在执行期结束后三个月仍未提出验收申请的，科技部将对有关单位或责任人进行通报。项目、课题因故不能按期完成的，项目组织单位、课题承担单位应提前三个月申请延期，经科技部批准后按新方案执行；如未能批准，项目、课题仍需按原定期限进行验收。
第四十六条 验收形式主要包括：会议审查验收，网上（通信）评审验收，实地考核验收，功能演示验收等。根据项目、课题的特点和验收需要，可以选择其中一种方式，也可联合多种方式进行验收。
第四十七条 验收工作可采取组织专家组或委托经科技部认可、具有相应资质的科技服务机构进行。验收专家组一般由9—13名专家组成，从科技计划专家库的相同及相关领域中随机选取。
第四十八条 验收专家在审阅资料、听取汇报、实地考核、观看演示、提问质询的基础上，独立提出意见，经专家组详尽讨论或专家组长归纳汇总，形成验收结论意见，并在结论意见中提出成果或产品今后的应用推广建议。
第四十九条 支撑计划项目和课题验收结论分为通过验收、不通过验收。
（一）项目、课题计划目标和任务已按照考核目标要求完成，经费使用合理，为通过验收。
（二）凡具有下列情况的，为不通过验收：
1．项目、课题目标任务完成不到85%的；
2．所提供的验收文件、资料、数据不真实，存在弄虚作假；
3．未经申请或批准，课题承担单位、课题负责人、考核目标、研究内容、技术路线等发生变更；
4．超过项目批复或课题任务书规定的执行年限半年以上未完成，并且事先未做出说明；
5．经费使用存在严重问题。
第五十条 因提供文件资料不详、难以判断等导致验收意见争议较大，或项目、课题的成果资料未按要求进行归档和整理，或研究过程及结果等存在纠纷尚未解决，为需要复议。需要复议的项目、课题，应在首次验收后的半年内，针对存在的问题做出改进或补充材料，再次提出验收申请。若未再提出申请或未按要求进行改进或补充材料，视同不通过验收。
第五十一条 课题验收结论由项目组织单位书面通知课题承担单位；项目验收结论由科技部书面通知项目组织单位，除有保密要求外，向社会公示。
第五十二条 未通过验收的项目和课题，科技部将对有关单位或责任人进行通报。其中，因违反有关政策法规和科技计划管理制度未通过验收的，取消其五年内承担支撑计划项目、课题的资格。
第五十三条 支撑计划实行绩效考评制度，重大项目要进行中期绩效考评。绩效考评可与验收、中期评估工作结合，同步进行。绩效考评结果将作为以后确定立项、选择承担单位、确定预算、改进管理的重要依据。
第五十四条 绩效考评分级组织实施，科技部负责项目的绩效考评，项目组织单位负责课题的绩效考评。绩效考评的具体工作可组织专家组或委托科技服务机构进行。
第五十五条 探索建立对项目和课题成果的后评价机制。在项目和课题验收一年后，对其成果应用状况和效益进行综合评价。

第六章 知识产权与成果
第五十六条 加强支撑计划成果和知识产权的管理与保护。支撑计划取得的成果要按照《科技成果登记办法》等有关规定进行登记和管理。涉及国家秘密的，执行《科学技术保密规定》。项目、课题形成的知识产权，其归属和管理按照有关知识产权的法律法规和政策规范性文件的规定执行。项目组织单位和课题承担单位应当加强知识产权的产生、管理和保护工作。
第五十七条 鼓励支撑计划成果的转让和转化。课题任务书中应包括成果转化和应用方案，明确项目组织单位、课题承担单位促进成果转化的责任和义务。成果转让和转化过程中涉及的知识产权及相应权益等问题，遵照《中华人民共和国促进科技成果转化法》、国务院办公厅《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》和科技部《关于加强与科技有关的知识产权保护和管理工作的若干意见》执行。对具有重大推广意义的成果，通过协调、利用金融支持、政府采购等方式，给予继续支持。
第五十八条 项目组织单位和课题承担单位，在项目和课题启动实施前，应与各参与单位约定成果和知识产权的权益分配，不得有恶意垄断成果和知识产权等行为。如项目组织单位和课题承担单位违反成果和知识产权权益分配约定，在五年内不得参与支撑计划。
第五十九条 加强支撑计划的宣传。支撑计划形成的论文、专著、产品和技术的宣传推广必须标注“国家科技支撑计划资助”字样及项目编号，不做标注的成果，评估或验收时不予认可。
第六十条 建立规范、健全的项目科学数据和科技报告档案。项目组织单位和课题承担单位按照科技部有关科学数据共享和科技计划项目信息管理的规定，按时上报项目和课题有关数据和成果。科技部委托科技信息服务机构建立支撑计划项目数据和成果库，实现信息公开、资源共享。

第七章 附 则
第六十一条 支撑计划经费管理办法另行制定。
第六十二条 本办法自发布之日起施行，原《国家科技攻关计划管理办法》（国科发计字〔2001〕429号文件）同时废止。
第六十三条 本办法由科技部、财政部负责解释。




探究我国修宪问题

刁 桂 军
（武汉理工大学 人文社会科学系，湖北 武汉 430063）

提要：宪法乃国家之磐石、九鼎之重器。宪法虽然只是一张写着人民权利的纸，但是从产生、修订到实施，处处都与普通百姓的生活息息相关。我国现行的“八二宪法”已经历了四次修改，并且都是在一片赞成声中以压倒性票数顺利通过的。本文就我国修宪问题探讨其必要性和合理性，并提出修宪成本这一现实问题。
关键词 ：合理性，司法化，修宪成本
一、我国修宪背景以及修宪实践
我国的宪政之路一直显得不平坦，受到的外界干涉和冲击比较大。我国建立新政权先后颁布了《中国人民政治协商会议共同纲领》、“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”和现行的“八二宪法”，从世界宪法历史来看，我国建国以来全面修改宪法的次数有些过于频繁，属于不正常现象。
中国宪法的权威性一直受到严重挑战，可以说在广大人民心目中宪法的地位没有设计者设想得那么高，甚至说宪法曾在中国当代历史上是一个脆弱的玩偶，遭受前所未有的摧残，以至于出现世界历史上极其罕见的违宪的黑镜头，我国前国家主席刘少奇同志举着宪法书大声呐喊，声讨自己的公民基本权利，依然被那些视宪法为无物的人残忍迫害致死，也出现了“七五宪法”中的一些条文，如同标语口号，甚至用上了毛泽东语录。中国曾经出现宪法真空期，那是一个无法无天的令人窒息的人治时期，中国人对于宪法这两个字缺少敬畏和崇高，不像西方宪政国家，宪法的地位甚至可以和他们心中的上帝去比拟，宪法成了他们现实中的上帝，中国人的宪法理念还没有深入人心，甚至是脆弱的。我国现行的“八二宪法”，总的来说是一部充分体现了社会主义的民主精神，具有广泛真实的群众基础和极其深厚的社会基础的，可以说是能得到广大民众认同的一部宪法，随着22年的过去，有关这部宪法的话题越来越多，我认为这与广大民众的宪政意识崛起有很大关系。
当今我国现行的“八二宪法”已经进入第四次大修改了，并且每次都是由中国共产党中央委员会提出关于修改《中华人民共和国宪法》部分内容的建议，由全国人大常委会提出宪法修正案议案，提请全国人大会议审议并且通过。最近一次是十届全国人大二次会议１４日下午经过投票表决，高票通过宪法修正案。表决票数是：赞成２８６３票，反对１０票。在这部宪法实施22年里，我国已经对宪法共三十一条内容进行了修改，其中1988年4月12日，七届全国人大一次会议通过了涉及两项内容的第一次宪法修正案；1993年3月29日，第二次修改由八届全国人大一次会议通过，在多达九项内容修改中，值得注意的是国家根本任务表述的改变；1999年3月15日九届全国人大二次会议通过了涉及六项内容的第三个宪法修正案；2004年3月14日十届全国人大二次会议通过了涉及多达十四项内容的宪法修正案。
二、我国修宪成本问题
我承认宪法修改有其合理的一面，也有支撑其的几个理由，（一）、为了使宪法的规定适应社会实际的发展和变化，这是由客观原因决定的，也就是说宪法赖以存在的社会条件在不断变化；（二）、当然这和制宪者认识能力的局限性也有关，例如宪法条文的不合目的性、不周延性、模糊性、滞后性等；[1]（三）、也存在宪法作为一种政党统治工具，被政党加以利用的因素。我承认宪法必须适应活着的人们所处在时代的发展变化的需要，从我国近几次的修宪内容可以说几乎是在一致赞成声中通过的，就拿2004年十届全国人大通过的宪法修正案，只有区区的10人投了反对票，舆论导向也是一边倒的，理论界也多数为同声附和，这里我要针对的并不是对具体的宪法修改内容，而是从宏观上去探讨修宪的必要性和合理性。
修宪成本问题一定要引起修宪者和宪法理论界的高度重视，因为宪法的修改必然会带来一些负面效应，毕竟修改是经过再次加工的，在我国的修宪成本相对要高一点，因为我国缺乏宪政基础，宪法之光并没有普照中华大地，公民的宪法意识不强，利用宪法维护自身公民利益的思维相对缺失。当然这里并不是反对修宪的本质，修宪确实是宪法不断完善的有效方式，而且有其时代进步要求的合理性，但是一定不能迷信修宪这一方式，过于强调其正面效益或认为根本就不存在修宪成本这一问题。
综观我国近年来的几次修宪，我有以下几点看法：（一）、宪法修改对宪法自身的稳定性和政治的连续性都有消极作用，修宪频繁，很可能会破坏宪政秩序，同时也破坏宪法的权威性，宪法不同于普通法律和具有时代性的政策规定，它是一部具有前瞻性和延续性的根本大法，是一个国家和全体公民为之遵守的行动指南。从近期来看，我国修宪的次数确实是比较多的，比较美国宪法，从1787年5月由12个州的55位代表集会于费城制定出《美利坚合众国宪法》，而后迄今长达217年中没有重新制定新宪法，期间只通过了27个修正案，可以说美国宪法就是一部为解释法所发展，为判例所修饰，为政治传统习惯所扩张的宪法，其语言质朴简短，文义明确，原则上确定而细则上又富有伸缩余地的宪法蓝本。[2]日本自1947年颁布宪法至今，对宪法从未做过修改，保持了很好的连贯性，即使是最近启动的的修宪程序，也都显得困难重重；
（二）、修宪程序应当予以完善，必须将修宪的原则、方式、程序等具体内容具体化和法律化。虽然我国现行宪法第64条规定，全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表有权提议修改宪法。但在我国修改宪法的实践中，通常由中国共产党中央委员会首先提出修改的建议案，然后由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表接受，再向全国人大提出正式的宪法修改草案。这一实践惯例正好反映了我国宪法修改并没有上升到一种全国上下一致的全民大事，党性意志还比较偏重，全民参与性不足，执政党过于轻易地左右宪法发展趋势和走向。在我国，宪法与执政党的关系一直显得比较微妙和敏感。执政党当然可以根据客观形势与条件的变化以及主观认识的发展，认为需要制定和推行某种新的方针和政策，它在推行之前，应当通过严格的、充分的民主程序，使之成为国家的政策或者修改现行的法律和制定新法律；
（三）、修宪固然重要，使其更好地发挥功用。但宪法作为根本大法，为人们心中的法律信心基石，修宪理应慎之又慎，而且即使到了非修不改的时候，也必需采取更为复杂和谨慎的法定程序，接受最广泛地监督，让宪法修改程序变得更加严密。宪法其理念信条是应该凌驾于国家之上的，决不能使宪法成为一种简单的统治工具，局限于时代的束缚，其内容本身应该具有前瞻性和引导性，宪法应具有很强的稳定性，这样才可能使广大人民对宪法的权威性产生敬畏之心。宪法权威的历史惯性思维非常重要，需要长达数十年或上百年的精心呵护和打造，为了维护宪法的绝对权威性，让率土之滨皆受宪法之光，让所有人对宪法的权威产生敬畏，以制约任何一种极端权利，以达到某种程度的权利平衡及关系和谐。
三、对于我国修宪的建议
从确保宪法的延续性和权威性的角度考虑，宪法即使出现一些小瑕疵或漏洞，如果不至于影响社会稳定和人民的宪法理念的基石，则要尽量考虑不修宪，应该多采用宪法解释的途径。人们对一部权威并且稳定的宪法产生的信任感和敬畏感，这种效果是不易达到的。不是说只要把宪法条文修饰得面面俱到，符合当代的特征就可以解决问题的，当宪法的实际实施效果不甚理想时，再冠冕堂皇的修饰也无补于是。实质上每修改一次宪法，其付出的成本与代价是很大的，这其中会产生修宪成本的现实问题，孰轻孰重并不是一时能够体察出来的。宪法一定要保持其连贯性和独立性，宪法不同于普通部门法和实体法，一部好的宪法不仅仅在于其设计的条文内容，而是其在一个国家的实际地位，处于何种位置，真正起到根本大法的指导和制约作用，让一个国家内外部的各种关系趋于和谐。我国宪法规定了18项公民的基本权利，但时至今日只有其中9项制定了具体的法律加以保障，另9项则长期停留在“纸面”上，缺少成为实践中的权利的必要渠道。这种状况显然不利于对公民宪法权利的保护，也不利于维护宪法作为国家根本大法的最高权威和尊严。我国现行的宪法修改经历里，过往的三次修宪，共计十七条，已经完成的最新一次修宪，共计十四条。细心的人们注意到，在这三十一条宪法修正案中，有多处一修再修。频繁地修宪甚至让人们产生不安为本不高的宪法信任值增添了不稳定因素。
当然对于我国目前宪法现状而言，可以朝着以下方面和趋势去发展：（一）、中国宪法必须走司法化道路，因为宪法的主要特征是法律性，从宪法的法律特性及司法机关的性质、公民需求等因素，决定了宪法只有通过司法途径才能使纸面上的文字成为活生生的现实而有效的规则。[3]我国近几年似乎有了些动作，2001年7月24日，最高人民法院公布了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。该批复以宪法为依据，认定陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了荠玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。《批复》立即在社会公众中引起强烈反响，成为司法界以及学术界为之欢呼雀跃的“宪法司法化第一案”。寥寥数语《批复》最大的贡献在于，首次在司法解释中提出了司法机关应当保护公民依据宪法规定所享有的基本权利，对唤醒人们几近沉睡的宪法观念和宪法权利意识起到了巨大作用；（二）、不断唤醒民众的宪法意识，我国的宪法建设之路不能只停留在上层的单方面行动，没有良好的群众基础，宪法也只能成为华而不实的空文，只有自觉和主动地去营造大的宪政环境，灌输的是合宪的理念和思想，让宪法意识在人民大众中生根发芽，茁壮成长；（三）、合理地处理好宪法和执政党的关系。我国的宪法是党领导人民制定的，宪法序言中也规定了，宪法必须在党的领导下贯彻执行，并且党自身必须在宪法的范围内活动。这是宪法实施的关键。但从我国宪法成长历史来看，过去的一些领导人缺乏这样的观念，在实际生活中，党和党的组织往往处于宪法之上，不按照宪法的规定办事，结果只能使宪法虚置，这样对宪法权威性是一种严重打击；（四）、加强宪法监督和建立违宪审查制度。我国宪政之路是非常坎坷和艰辛的，比如说1954年宪法本身对维护宪法尊严、保障和监督宪法实施没有给予应有的重视，缺乏有效的规定。虽然规定了由全国人大来监督宪法的实施，但由于没有专门的机构和程序，致使这种规定形同虚设。面对当时不断出现的违宪行为，全国人大竟没有表达任何不同的意见，更没有采取任何措施。到后来，全国人大连其自身的存在也无法维持下去了，更谈不上宪法监督。当然，宪政之路并不是一蹴而就的，需要一定的时间和步骤，从目前的状态中看，似乎理论界也开始有了这种实际行动去加以驱动。去年3月17日，走在广州大街上的27岁的孙志刚突然被收容了，随后在广州市收容站被打死。“孙志刚事件”披露后，迅速引起了社会空前关注。北京大学教授贺卫方等5位学者也以公民的名义再次联合上书全国人大常委会，特请全国人大依照宪法组成“特定问题调查委员会”，对孙志刚遇害一案的经过、当前和未来的调查处理情况以及收容遣送制度的实施状况，进行独立、公正和权威的调查。近几年学者和专家纷纷提出实质建议，并能得到公众的注意和执政者的回应，种种迹象确实让我们看到中国宪政之路的希望。
四、我国宪法之路展望
宪法修改带来不只是正面影响，更不是能“包治百病”的，其负面影响也是非常大的，修改成本还不能够短期衡量。修宪当然也是一种选择方式，在某种阶段也是可以让人们接受的，但必须有一种良好的体制去运行它，虽然得到的结果是一样的，但其效果和影响却是大相径庭的。合理的体制设计绝对是必要的，因为制度的不完善和缺陷往往会冲破一切所谓的道德防线和美好幻想，仅仅通过自身内心驱动的自律去抵挡来势汹汹的外界诱惑和干扰，是不能够要求每一个人都能做到的。从近几年查处的反贪案件来看，集体贪污受贿层出不穷，就不能仅仅从道德修养缺失去解释了，当绝对权利缺少制衡的话，就必然会出现绝对腐败的温床。让宪法成为人民大众值得信赖和足以期盼的力量，就必须通过合理的制度去保障和维护它，不能让它轻易遭受打击和破坏。中国宪法要处于一种上升趋势，恢复原本设计的地位，就必须从体制上、观念上真正赋予宪法的发展空间，真正发挥其实质效力，真正使中国走上民主法治的宪政道路。

[参考文献]
[1] 徐国栋 民法基础原则解释[M]中国政法大学出版社，1992，143页
[2]肖泽晟 宪法学——关于人权保障与权利控制的宪法学[M] 科学出版社，2003，138页
[3]刁桂军 试探我国宪法司法化问题[J]武汉理工大学学报社会科学版2003（12），67-69页



刁桂军 武汉理工大学人文社会科学系2001级本科生
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2004年3月3日定稿