福建省厦门市人民政府


厦门市人民政府制定规范性文件程序规定
厦门市人民政府


第一章 总 则
第一条 为使规范性文件制定程序科学化、规范化，提高工作效率，保证规范性文件质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件是指市人民政府颁发或批准颁发的，具有普遍约束力的行为规则的文件。
第三条 制定规范性文件应遵循下列原则：
（一）不得与宪法、法律、法规及党和国家的路线、方针、政策相抵触；
（二）坚持四项基本原则，为改革开放和特区经济发展服务；
（三）从实际出发，实事求是；
（四）广泛征求意见，实行民主集中制；
（五）妥善协调与相关的规范性文件之间的关系。
第四条 厦门市法制局对规范性文件制定工作进行统筹规划、组织、指导和协调，并负责对规范性文件草案进行审查。

第二章 计 划
第五条 市人民政府各职能部门根据我市经济社会发展实际需要，于每年11月底以前向市法制局提出本部门下一年度的《制定规范性文件项目建议书》。
第六条 市法制局根据我市发展特区经济，进行体制改革，开展对外经济技术合作与交流，管理城市建设事业和科学、文化、卫生教育事业等行政工作需要，编制全市年度规范性文件制定计划（简称制定计划），经市人民政府审查批准后执行。
第七条 各职能部门应严格执行制定计划。市法制局负责监督执行。
执行过程中，有关职能部门认为需改变制定计划的，必须报经市法制局同意；市法制局也可以根据形势发展需要，对制定计划进行必要的调整。
未能完成制定计划的，有关职能部门应向市法制局说明理由。
第八条 未列入制定计划的项目，原则上不予审查。情况特殊的应说明理由，经法制局核定后，补报《制定规范性文件项目建议书》。

第三章 起 草
第九条 列入制定计划的规范性文件的起草，按照主管业务与规范性文件内容对口的原则，由主管部门负责起草；与几个部门有直接关系的，由法制局指定为主的主管部门负责起草。
第十条 规范性文件根据具体内容、适用对象，选择“规定”、“办法”、“实施细则”或“实施办法”等名称。
第十一条 起草规范性文件必须明确规定制定目的、法律依据、适用范围、主管机关、管理者和被管理者的权利义务、管理措施、罚则、解释权、施行日期等。
第十二条 规范性文件内容用条文表达。条下可分款、项、目，不同项、目应冠以数字。条文多的规范性文件可分章、节。做到文字简明、用词准确、条理清楚、结构严谨。
第十三条 起草规范性文件应撰写起草说明。重点阐述制定规范性文件的指导思想、目的、依据、必要性、可行性、起草经过、主要内容的必要论证和有关分歧意见。
第十四条 起草规范性文件必须深入进行调查研究，广泛征求意见，主动与持不同意见的相关部门协商。经充分协商仍不能取得一致意见的，起草部门应在规范性文件起草说明中详细阐述各方意见，并提出解决方案。
第十五条 起草工作完成后，起草部门应将规范性文件草案一式十五份报送市法制局审查。同时附下列文件、资料：
（一）起草单位关于报送规范性文件草案的报告；
（二）规范性文件起草说明；
（三）起草规范性文件所依据的法律、法规、政策文本和有关参考资料；
（四）各有关部门或专家对规范性文件草案的书面意见和协调会议记录；
（五）拟废止或修改的规范性文件原文。
不符合上款要求的，退回起草部门或要求补报所缺文件、资料。

第四章 审查通过
第十六条 市法制局对报送的规范性文件草案进行全面审查，并可对草案内容作适当调整、补充、修改、删节。
第十七条 市法制局认为必要时，可以召集有关部门和人员对规范性文件草案进行论证和协调；需征求有关部门意见的，该部门应提出书面意见，未提交书面意见的，视为同意。
第十八条 规范性文件草案经审查不符合规定，需作较大修改的，市法制局可退回起草单位重新起草或进行修改。
第十九条 市法制局对规范性文件草案审查结束后，将送审稿和审查报告上报市人民政府。
第二十条 市人民政府颁发的规范性文件送审稿，由市人民政府常务会议审批。起草单位的负责人应到会作起草说明，市法制局负责人到会作审查说明。
市人民政府批准颁发的规范性文件，由主管副市长审批。
第二十一条 市人民政府颁发的规范性文件，由市长签署，以市政府令形式发布，并在《厦门日报》全文刊登。
市人民政府批准颁发的规范性文件，由主管副市长签署，主管部门以通告形式发布。
第二十二条 已经颁发的规范性文件需要修改，由原起草部门提出书面报告和修改稿，送市法制局审查后上报市人民政府审批。其程序参照本规定。
第二十三条 本市规范性文件由市法制局负责汇编。

第五章 附 则
第二十四条 厦门特区单行经济法规、规章草案的起草和送审，其程序参照本规定。
第二十五条 本规定由厦门市法制局负责解释。
第二十六条 本规定自颁布之日起生效。



1993年3月1日
这个医院构成“单位受贿罪”吗？

万欣 律师


药品购销中的回扣等问题成因复杂，由来已久，实践中给予、收受回扣的情况，尤其是单位收受回扣的使用情况极为复杂。目前有一些同志认为医疗机构只要收受回扣即构成单位受贿罪，例如《要“折扣”，算不算“单位受贿”》一文中重庆市检察机关认为该市CF医院收受赞助费后纳入财务部门统一管理的行为构成单位受贿罪，笔者认为此种看法值得商榷，笔者认为CF医院的行为不构成单位受贿罪。
一、单位受贿罪的构成要件分析
根据《中华人民共和国刑法》第三百八十七条的规定，单位受贿罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，索取、非法收受他人财物，为他人谋取利益，情节严重的行为。本罪主体只限于国家机关、国有性质的公司、企业、事业单位和人民团体。客观方面表现为索取、非法收受他人财物，为他人谋取利益。根据刑法规定，上述单位在经济往来中，在账外暗中收受各种名义的回扣、手续费的以受贿论处。本罪主观方面只能是故意，并且是为了单位的利益，如果收受的财物归国家工作人员个人所有，则成立受贿罪。单位受贿罪既危害了公务活动的廉洁性，又伤害了国家机关、国有企业事业单位、人民团体等单位的正常活动。
由此我们可以看出，重庆市CF医院如果属于国有医院，那么在主体上符合单位受贿罪的主体要求，但在客观方面是否存在索取、非法收受他人财物，为他人谋取利益的情形，而且还因为情节严重而构成单位受贿罪？或者在经济往来中，账外暗中收受各种名义的回扣、手续费，应以受贿罪论处？下面我们来进一步分析该院收受回扣的具体情况是否构成此类罪名。
二、医疗机构收受回扣的行为不属于受贿行为
通常我们说的医疗机构收受的回扣即医疗机构在购买药品、医疗器械时，医药经营商给予医疗机构的折扣。那么医疗机构是否能够收受回扣，如果收受回扣在法律上属于什么性质的行为？
首先让我们来看一下有关法律的规定。《中华人民共和国药品管理法》第五十九条规定，“禁止药品的生产企业、经营企业和医疗机构在药品购销中账外暗中给予、收受回扣或者其他利益。”从此条规定看，仅规定医疗机构不得在账外暗中收受回扣或者其他利益，也就是说，如果是如实入账的话，医疗机构完全可以收受回扣。而早在1993年开始实施的《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第二款更明确规定，“经营者销售或者购买商品，可以以明示方式给对方折扣。” 直至目前，都没有任何相反的法律规定。
其次再让我们看一下有关规章的规定。在财政部、卫生部1998年联合颁布的《医院财务制度》第十六条中规定：“财政和主管部门核定医院药品收入总额包括药品成本、加成收入、折扣等各项收入。”在1990年卫生部、财政部、国家物价局联合下发的《卫生部、财政部、国家物价局关于在治理整顿中进一步加强医疗卫生单位财务管理的规定》中第六条规定，“单位在各种对外经济活动中收取的回扣以及药品厂批差价的收入要全部入帐。”在国家医药管理局1993年颁布的《医药行业关于反不正当竞争的若干规定》第八条也作了与《反不正当竞争法》第八条一致的规定，“即医药生产经营企业在购销活动中可以以明示方式给对方折扣。”
根据上述法律的规定我们应该确认，医疗机构在购买药品和医疗器械时单纯收受回扣的行为是合法的行为，与非法收受他人财物完全是两码事，与医务人员个人收受回扣也不是一回事，决不能一听到“回扣”就根据直觉认为是违法行为。
三、CF医院的行为不构成单位受贿罪
CF医院要求该院的药品供应商向该院提供“赞助费”、“临床观察费”实际上属于药品回扣的一种表现形式。正如前文所述，医院收受药品回扣属于合法行为，药品回扣属于医院的合法药品收入，不构成刑法第387条的“索取、非法收受他人财物”的情形。重庆市检察机关强调CF医院因为“收受他人财物，为他人谋取利益” 故构成单位受贿罪，但他们忽略了一个前提：收受他人财物必须是非法的，忽略了CF医院索取、收受药品供应商的药品回扣属于符合《反不正当竞争法》、《药品管理法》的合法行为。由于收受回扣属于合法行为，因此CF医院主观上即不存在犯意上的直接故意或间接故意，也不具有刑法第30条规定的社会危害性，不能认为是构成单位受贿罪。如果简单地认为收受他人财物、为他人谋取利益即构成犯罪，而不考虑收受财物是否合法、是否具有社会危害性，那么就会得出一个很荒谬的结论：因为医院收取了患者医疗费，并为患者谋取了利益—治疗了疾病，故全国所有医院都构成构成单位受贿罪！
重庆市检察机关认为CF医院还违反了《药品管理法》的管理规定，侵犯了国有事业单位职务活动的廉洁制度和公正性。该法第五十九条规定，医疗机构不得在账外暗中收受回扣或者其他利益。从该检查机关 “CF医院索取、收受药品经销商、生产商赞助费、临床观察费数百万元，并纳入该院财务部门统一管理” 的表述上看，CF医院收取的全部回扣均已如实入帐，恰恰是按照《药品管理法》的规定进行的，不存在该法严格禁止的账外暗中收受回扣的情形，也不可能侵害国有事业单位职务行为的廉洁制度和公正性。
当然CF医院收受药品回扣后没有冲减药品成本切实降低药品价格，让患者得到实惠，而是将这些款项用到科研开发、基建项目、职工福利的做法显然是错误的。但是根据《关于纠正医药购销中不正之风工作的实施意见》、《医院财务制度》的相关规定，这种行为属于医药购销中的不正之风，也是国务院纠风办、卫生部、国家工商总局等部委办从上世纪末开始的历次纠风工作查处的内容之一，因此CF医院的行为也应当由相关行政管理部门进行行政处理
综上所述，重庆市检察机关认为CF医院构成单位受贿罪的看法显然是值得商榷的，CF医院的错误行为应当受到行政处理而不是刑罚，该院法定代表人更不应当承担刑事责任。
四、医疗机构如何正确处理回扣
CF医院的教训值得医院管理者吸取，医疗机构在收受回扣时必须要依法进行，根据前文所引的法律、规章的规定，医疗机构应当做到如下几点：
首先应当将医药公司给予的回扣全部、如实入帐，不得直接用于科室分配和个人奖励，所入之账也不能是医疗机构的“小金库”，否则就属于暗中收受回扣，构成受贿行为。
其次，医疗机构不得接受还没有建立医药购销关系的单位给予的钱物，否则也会构成受贿行为。
再次，医疗机构在收受回扣后应当分类入帐，药品回扣应当入药品收入账，冲减药品成本，达到切实降低药价的目的，医疗器械也应同样办理。不能以促销费、宣传费、科研劳务费、临床劳务费等名义收受回扣，不冲减药品及医疗器械成本而用到其他方面。否则就属于违反《关于纠正医药购销中不正之风工作的实施意见》、《医院财务制度》的不正之风，应当依法由有关行政管理部门进行行政处理。
（刊于《中国卫生》2004-9）



作者：

万欣 北京市华卫律师事务所律师
北京市律协医疗纠纷专业委员会委员

北京市东外小街甲6号健康报社407室 100027
010-84511871，84511877
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