司法公正及其载体与支撑点
——谈司法公正与司法制度、法官素质建设和社会道德水准

提纲：司法公正不仅要有司法机关和司法人员这种良好载体，同时还需要足以支撑这种载体正常运行的物或者点。
1、建立以法官独立行使司法权的国家权力保障制度即司法权制度，
2、又是司法公正的一个支撑点。
3、全力提升全社会的道德水准，
4、又是司法公正的另一个支撑点。
5、建立高素质法官的遴选制度，
6、以培养高素质的法官群体，
7、又是司法公正的载体。

多年以来，社会上"司法不公"和"司法腐败"的呼声一浪高过一浪。新闻媒体、公众舆论、党政领导和权力机关几乎都将司法不公和司法腐败的矛头无一例外地直指司法机关内部。司法机关和司法人员的形象日趋萎化，本来就未曾树立起的司法权威和司法公信力几乎荡涤无遗。为此，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部开展了一系列教育整顿活动，采取了一系列有效的措施。最高人民法院为加强队伍建设，提高法官素质，于一九九七年开始就实行初任法官全国统一资格考试制度，随后又相继制定颁发了《违法审判责任追究制度》、《审判人员严格执行四避制度的若干规定》和《人民法院审判纪律处分办法》、《人民法院执行工作纪律处分办法》及《法官职业道德基本准则》等，同时会同有关部门修改了《法官法》，于今年实施了全国统一司法考试，进一步提高了法官的门槛。与此同时，最高人民法院在审判方式和内部管理体制方面加大了改革力度，试图建立起一种符合现代审判规律的内部管理机制和审判机制。从加强合议庭、独任审判庭职能到审判长、独任审判员选任制的产生，从而强调和加强庭审功能；从贯彻公开开庭审理、当庭宣判到电视现场直播，从而强调审判的公开性；从推行当事人举证责任制至统一的证据规则的制定实施，从而强调当事人主义，弱化法官的职权主义；从庭审的纠问式变抗辨式，从而突出法官的中立身份，进一步体现审判公正；从书记官集中管理到建立书记官管理系列，从执行方式的改革到执行机构的改革一一设立执行局，由省高院统一管理协调执行工作，从而说明法院为实现司法公正，改革已进入了深层次。凡此种种，司法机关尤其是法院系统，在法律规定范围内和自己的职权范围内，几乎已穷尽一切可能来消除司法腐败和实现司法公正。然而，司法腐败并未得到根本遏制，司法公正远未真正实现。因此，近年来，法律界的专家学者及其他有识之士，不得不把深思的目光更多地关注到司法外部环境及其制度与根源上。要实现司法公正，司法机关和司法人员仅仅只是一个载休，就如高速行驶的卡车，除卡车本身具有这种负重高速的性能外，它还必须有坚实宽阔、平坦的高速公路，必须有铁丝网、树木花草作隔离屏障，同时还必须不会和不敢有人破坏保障这些卡车单向运行的隔离屏障。这就是说，司法公正不公要有司法机关和司法人员这种良好载体，同时还需要有足以支撑这种载体正常运行的物或者点。

一、建立以法官独立行使司法权的国家权力保障制度即司法权制度

在我国，司法和司法权是一个不甚明了和模糊的概念。有时将公检法司安均视为司法机关，将上述机关分别行使的刑事侦察权、起诉权、法律监督权、审判权，对犯人的监管权均认为是司法权；有时又公将检察、法院人作为司法机关。肖建国博士在《司法公正的基础》一文中曾论述说司法“主要是解决公民之间以及公民与国家之间的法律争执，消除社会冲突和社会紧张关系；而公民权利的保障，也有赖于法院的维持。”“在历史上，司法和司法机关曾是反对专利、对抗王权的一道屏障，负责监督政府、保护人民，同时也有效地保护法官”。这就说明司法权是有别于行政权和立法权的另一种国家权力，它必然独立于行政权。司法的任务既然是定纷止争，那么行使司法权的主体必然保持社会的中立身份，行使司法权的结果必然具有终局性，行使司法权的方式必然具有被 动性。显然，只有法院和法院才具有这种身份。检察官代表国家行使公诉权，其公诉权不具有司法权的本质内涵，其代表国家行使的法律监督权同样不具有司法权因有的本质，其他机关行使的侦察权等权力更不具有司法权的本质特征。因而，真正意义上的司法权只能是法院的法官行使的审判权。司法权既然起着定纷止争的作用，那么这种权力应当具有至高无上的权威，必然要以国家强权作为后盾，因此，国家权力保障制度是司法公正的一个支撑点。

（一）分解检察权，真正树立司法权威

我国宪法规定，检察机关是国家法律的监督机关。但检察机关同时又依法行使着部分刑事案件的侦察权，代表国家行使刑事案件的公诉权。也就是说，检察机关对刑事案件同时行使侦察权和起诉权时，犯罪嫌疑人的权利自然很容易被漠视和侵犯。当检察机关对法院的裁判行使抗诉权时，实质是国家的一种权力对国家的另一种权力——通常被认为是最神圣、最具权威，唯一具有终局性的司法权的公然蔑视和挑衅。这种公然蔑视和挑衅国家司法权的制度，使得公众不再信仰法律，也彻底破坏了公众心中“法院是社会正义的殿堂，法官是正义的化身”的理念。因此，有必要将检察机关行使的权力一分为三：反贪局、渎侦局，从检察机关分离出来单独成立类似香港廉政公署的机构，行使对国家公务员的弹劾和刑事侦察权；其法律监督权只能由国家的权力机关统一行使，而且，任何国家机关都不得对法院之个案裁判行使抗诉权；检察机关只履行刑事案件的公诉权，对裁判不服只能由受害人行使上诉权。唯其如此，才能从国家权力体系运行确保司法权威。

（二）改革法官任命制度和法院经费保障制度，确保司法权独立于行政权

我国宪法规定：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、企事业单位、人民团体和任何个人干涉。”目前我国各级地方法院的法官均由当地人大常委会任命，庭长、副庭长、院长均需经当地党组织考察决定后再提请任命，法官的工资和法院的各项经费均由当地政府拨付，加之我国又是党政合一的体制，因此，法院人财物，法官的晋升任免基本上由地方政府控制。在这种背景和条件上，宪法规定人民法院独立行使审判权，不受行政机关干涉只能是一纸空文。在行政权无限扩张的今天，行政权本来就需要司法予以制约，以维护公民的权利，在我国反而司法权地方化、司法权行政化，司法机关沦为地方政府的服务工具。这种局面和状况已是不争的事实。这也是公众和社会对司法丧失信心的最重要的原因。在没有行使权介入的诉讼中，面对失当的裁判，当事人通过上诉申诉有得以纠正的机会，而一旦有行政权的介入，当事人几乎不可能获得这种机会。因为法院很难不屈从于这种强权。为了使司法权真正独立于行政权尤其是地方行政权，建议在法官任免上，大法官由全国人大及其人大常委会任命，其他法官一律由最高法院院长任命，且非有法定事由，非经法定程序不得罢免。法官的薪金和法院的经费经全国人大审议后由中央财政足额划拨至最高法院统一管理调度使用，其经费能足以支撑整个诉讼运行，且法官的薪金能够与其身份地位相符，而非象目前绝大部分法院那样得靠争揽诉讼收取的费用来弥补缺口工资和办案经费。

（三）完善党的领导，走出司法独立的误区

我国宪法规定党领导一切，作为司法机关即人民法院必然接受党的领导。如何看待和认识党对司法工作的领导，确实存在一些误区。当地方党委对一起经济纠纷指定法院作出有利于本地企业的判决时，当地方党委以原告的诉讼请求不利于该地当前中心工作的开展或会影响当地某一部门的利益，指令法院不予受理该案或判令驳回起诉，面对这样的地方党委的领导，法院该不该接受呢？接受了这种领导，显然违背了宪法中关于“法律面前人人平等”的原则，破坏了法制的统一。宪法是党领导下制定的国家根本大法，宪法体现了党的根本意志，如果法院接受地方党委的这种领导，岂不是违背了宪法，违背宪法不更是违背了党的领导吗？早在1926年，刘少奇同志就指出：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判的案子。”“不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违反就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应服从法律，服从中央的政策。”（《刘少奇选集》下卷 第452页）党对司法工作的领导主要体现在对司法工作方向性的领导上，而决不是对个案的干涉上，党的意志已集中体现在宪法和法律中。而且，由于我国党政合一，地方行政长官同时是地方党委二把手，地方党委也同时管理着大量的行政事务。因此，即使是党委出面跟法院打招呼、下指示，也实难区分究竟是党委的领导还是政府的干涉。因此，服从和坚持党的领导，首要的就是司法机关和法官要服从于宪法和法律，要敢于依法独立行使审判权。

（四）改变现行审判体制，确保法官独立。

司法独立，其核心是法官独立，法院即使独立于其他机关、团体和个人，而法官不能独立于外界，不能独立于其同行和上司，就失去了人们的社会期待司法独立的初衷，丧失了司法独立的本质内涵。1987年8月，联合国通过的《世界司法独立宣言》草案第2条指出，每个法院均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下对案件秉公裁判。其第3条又规定，在作出裁判的过程中，法官应对其司法界的同等和上司保持独立。司法系统的任何差异都不影响法官自由地宣布其判决的权力。马克思也早就说过：“法官除了法律以外，没有任何别的上司。”我国《法官法》也作出了法官独立审判的规定。因为只有法官的真正独立，才有可能确保司法公正。
我国法院现行的审判体制中庭长、院长对案件的审批制、审判委员会讨论制、下级法院对上级法院的个案请示汇报制，严重妨碍了法官独立审判的实现。在这种制度下，法官个体对案件的裁判并无独立可言。故此，建议对有关法律规定予以修改，在法院内部不再设立副院长、审判委员会和庭长，院长只是行政职务而审判职务，可设院长助理协管法院的日常行政工作，或暂保留庭长、副庭长，但规定只属行政管理职务，而非审判职务，不得履行案件裁判的审批权力。法官只得就法律的理解向上级法院请示待法官素质进一步提高后，一律不得向上级法院就案件进行请示汇报，既防止了因请示汇报出现“一审终审”，更主要的是确保法官独立。

二、建立高素质法官的遴选制度

法官是司法的载体。法官素质在很大程度上决定着一个国家法治的质量和司法公正的程度。从国外经验看作为法官，必须是法律职业者中的精英，必须具有精深的法律专业知识和丰富的社会经验及无瑕的品行。如英国的法官几乎都是从出庭律师中选拨的，而且只有那些出类拔萃的出庭律师才能有机会被任命为法官。一般而言，有10年以上执业经验的优秀出庭律师才能有望被任命为高等法院的法官；高等法院的法官或有15年以上执业经验的律师才能被任命为上诉法院的法官，在其他法院有两年以上经验或15年以上执业经验的律师才能被任命为上诉法院的法官，在其他法院有两年以上经验或15年以上执业经验的律师才能有资格被任命为大法官。

（一）我国法官队伍现状堪忧

目前我国法院队伍人数达30万人之多，在方面是所谓的“法官”队伍宠大，另一方面是真正从事审判业务的不多，与日益繁重的审判任务相矛盾。就基层法院而言，约有30—40%以上的人员从事诸如法警、书记员、纪检、监察、质检、信访、司法技术、司法行政、后勤保障等非审判业务性工作，其中有相当一部分人员具有审判资格；约有10%至15%的审判人员即3—4.5万人从事执行工作，真正从事审判的人员不足50%，即不足15万人。而在法院的审判人员中，业务能力相对较强的人员又基本上担任着院长、副院长、审委会委员、庭长及纪检组长、监察室主任、办公室主任等职，少有时间办案或基本不力案。根据海南省海口市中级法院许前飞法官对辽宁、广东、上海、山东、山西、陕西、河南、湖北及海南省的9个省市10个中级法院的调查，推算出，我国目前真正从事审判工作的不足12万人，从事执行工作的在2.8万人以上。这就是说全国法院约12—15万人的法官每年要审结近600万件各类案件，执结标的逾3000追亿元，基层法院的法官队伍整体素质不高，本科以上学历不多，基本不具有深厚的法学功底，其操守品行和司法能力均普遍受到公众的怀疑，真正的法律界精英不愿也难以选拔到法官队伍中，尤其是难以选拔到基层法官队伍中来；相反，由于司法环境的恶化和难以承受的社会压力以及非主观原因可能遭受的错案追究，已使一部分青年法官试图通过律师资格和现行的统一司法考试或研究生考试跳出法院，寻求其他职业，从而造成现有人才的流失。

（二）亟须营造一个仰慕法官职业的环境和氛围

1998年，最高法院通过新闻媒体公开对外招考十名高级法官，条件是从事法律教学的教授、研究员、一级律师和从事法律工作的正处级国家机关干部。然而，报名人数廖廖无几，总共不足十人。为什么中国最神圣的司法殿堂对这些学者、律师毫无吸引力？而在西文国家，被任命为最高法院法官简直是全国瞩目的事情，是多么光荣而神圣的选择。可是在中国没有人报，为什么？其一，法官不具有独立性，教授学者进了法院不能依自己对法律的深邃理解和良知独立判案；其二，法院和法院不具有权威性。任何机关、团体的负责人，任何媒体和公民个人，都可以对法院的裁判乃至庭审活动妄加评判，甚至对承办案件的法官和人品操守妄加揣测诽谤；对法院生效的裁判文书，行政机关、企事业单位、有一定的社会关系的公民个人乃至一些人大代表、政协委员可以公然拒绝履行义务；其三，法院和法官不具有公信力。由于以前法官的任职条件并不比其他公务人员高多少，更由于近年来普遍存在司法不公的现象及受经费制约利益驱动的原因，社会和公众对法院和法官缺乏信任感，人们远未树立起对法院裁判和法官言行自然认同的理念；其四，法官待遇低，法官一直按公务员制度管理，由于其流动性少，相对于行政机关，法官晋升的机会少，相比同龄同资历的行政人员，工资待遇偏低，尤其是地方法院由于地方财政困难，相当一部分工资及福利奖金得靠办案收取的诉讼费用弥补，甚至多年拖欠工资。在我国，法官这个职业远未达到它在社会上应有的地位和身份。如果法官这个职业不会被人仰慕，法官职业不再神圣，那么一个国家的正常秩序将得不到最终维护，社会的正义将难以被守卫，甚至连公民的基本权利都可能难于保障。仰慕法官职业，既是崇尚法律，也是在崇尚一种精神。亟须和极力营造这样一种环境和氛围，是建立一支高素质法官队伍所必须具备的重要的人文环境条件。

（三）建立高素质法官遴选制度刻不容缓

一个仰慕法官职业的人文环境和氛围，固然有利于高素质法官队伍的产生。但这种人文环境的培育，需要一个比较长的过程。而尽快建立一种高素质法官遴选制度，有助于法官的素质逐步提高，从而最终实现法官职业化、精英化。同时，法官素质的提高，能较快地改变社会对法官的评价，促进这种法律人文环境的培育，从而更好地改善整个司法环境。
中国证券监督管理委员会


关于修改《证券公司融资融券业务试点内部控制指引》的决定

证监会公告[2011]32号


　 现公布《关于修改〈证券公司融资融券业务试点内部控制指引〉的决定》，自公布之日起施行。

　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 中国证券监督管理委员会


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一一年十月二十六日

关于修改《证券公司融资融券业务试点内部控制指引》的决定

现决定对《证券公司融资融券业务试点内部控制指引》（证监机构字〔2006〕124号）作如下修改：
一、将名称修改为《证券公司融资融券业务内部控制指引》，并对第一条、第二条、第三条、第十条、第十二条中的部分文字作相应修改。
二、将第十三条修改为：“证券公司应当在符合有关规定的基础上，根据自身营运成本、市场状况以及客户资信等因素确定融资融券的利率与费率，并通过营业场所、公司网站或者其他便捷有效方式公示。”
三、将第十四条修改为：“证券公司应当在符合有关规定的基础上，确定可充抵保证金的证券的种类及折算率、客户可融资买入和融券卖出的证券的种类、保证金比例和最低维持担保比例，并通过营业场所、公司网站或者其他便捷有效方式公示。”
本决定自公布之日起施行。
《证券公司融资融券业务试点内部控制指引》根据本决定作相应修改，重新公布。



证券公司融资融券业务内部控制指引
（2006年6月30日中国证券监督管理委员会公布，根据2011年10月26日中国证券监督管理委员会《关于修改〈证券
公司融资融券业务试点内部控制指引〉的决定》修订）

第一条 为指导证券公司建立健全融资融券业务的内部控制机制，防范与融资融券业务有关的各类风险，制定本指引。
第二条 证券公司开展融资融券业务，应当按照《证券公司内部控制指引》和本指引的规定，建立健全内部控制机制。
第三条 证券公司开展融资融券业务，应当建立完备的管理制度、操作流程和风险识别、评估与控制体系，确保风险可测、可控、可承受。
第四条 证券公司应当健全业务隔离制度，确保融资融券业务与证券资产管理、证券自营、投资银行等业务在机构、人员、信息、账户等方面相互分离。
第五条 证券公司应当对融资融券业务实行集中统一管理。融资融券业务的决策和主要管理职责应当由证券公司总部承担。
第六条 证券公司应当建立融资融券业务的决策与授权体系。融资融券业务的决策与授权体系原则上按照董事会—业务决策机构—业务执行部门—分支机构的架构设立和运行。
董事会负责制定融资融券业务的基本管理制度，决定与融资融券业务有关的部门设置及各部门职责，确定融资融券业务的总规模。
业务决策机构由有关高级管理人员及部门负责人组成，负责制定融资融券业务操作流程，选择可从事融资融券业务的分支机构，确定对单一客户和单一证券的授信额度、融资融券的期限和利率（费率）、保证金比例和最低维持担保比例、可充抵保证金的证券种类及折算率、客户可融资买入和融券卖出的证券种类。
业务执行部门负责融资融券业务的具体管理和运作，制订融资融券合同的标准文本，确定对具体客户的授信额度，对分支机构的业务操作进行审批、复核和监督。
分支机构在公司总部的集中监控下，按照公司的统一规定和决定，具体负责客户征信、签约、开户、保证金收取和交易执行等业务操作。
第七条 证券公司融资融券业务的前、中、后台应当相互分离、相互制约，各主要环节应当分别由不同的部门和岗位负责，负责风险监控和业务稽核的部门和岗位应当独立于其他部门和岗位，分管融资融券业务的高级管理人员不得兼管风险监控部门和业务稽核部门。
第八条 证券公司应当加强对分支机构融资融券业务活动的控制，禁止分支机构未经总部批准向客户融资、融券，禁止分支机构自行决定签约、开户、授信、保证金收取等应当由总部决定的事项。
第九条 证券公司应当建立客户选择与授信制度，明确规定客户选择与授信的程序和权限：
（一）制定本公司融资融券业务客户选择标准和开户审查制度，明确客户从事融资融券交易应当具备的条件和开户申请材料的审查要点与程序。
（二）建立客户信用评估制度，根据客户身份、财产与收入状况、证券投资经验、风险偏好等因素，将客户划分为不同类别和层次，确定每一类别和层次客户获得授信的额度、利率或费率。
（三）明确客户征信的内容、程序和方式，验证客户资料的真实性、准确性，了解客户的资信状况，评估客户的风险承担能力和违约的可能性。
（四）记录和分析客户持仓品种及其交易情况，根据客户的操作情况与资信变化等因素，适时调整其授信等级。
第十条 证券公司应当印制并使用融资融券合同标准文本。融资融券合同标准文本的内容应当符合《证券公司融资融券业务管理办法》和《融资融券合同必备条款》的规定。
第十一条 证券公司应当在与客户签订融资融券业务合同前，向客户履行以下告知义务：
（一）以书面方式向其提示投资规模放大、对市场走势判断错误、因不能及时补交担保物而被强制平仓等可能导致的投资损失风险。
（二）指定专人向客户讲解融资融券的业务规则、业务流程和合同条款。
（三）告知客户将信用账户出借给他人使用，可能带来法律诉讼风险，提示客户妥善保管信用账户卡、身份证件和交易密码。
第十二条 证券公司应当在与客户签订融资融券业务合同后，按照《证券公司融资融券业务管理办法》及证券登记结算机构有关规定，为客户开立实名信用证券账户。
证券公司应当委托第三方存管银行为客户开立实名信用资金账户。
第十三条 证券公司应当在符合有关规定的基础上，根据自身营运成本、市场状况以及客户资信等因素确定融资融券的利率与费率，并通过营业场所、公司网站或者其他便捷有效方式公示。
第十四条 证券公司应当在符合有关规定的基础上，确定可充抵保证金的证券的种类及折算率、客户可融资买入和融券卖出的证券的种类、保证金比例和最低维持担保比例，并通过营业场所、公司网站或者其他便捷有效方式公示。
第十五条 证券公司应当指定专人实时监控客户担保物价值与客户债务价值及其比例的变动情况，当该比例低于合同约定的最低维持担保比例时，应当按照约定方式及时通知客户补足担保物，并采取必要的措施对通知时间、通知内容等予以留痕。
第十六条 证券公司应当制定强制平仓的业务规则和程序，当客户未按规定补足担保物或到期未偿还债务时，立即强制平仓。平仓所得资金优先用于清偿客户所欠债务，剩余资金记入客户信用资金账户。
强制平仓指令应当由证券公司总部发出，发出平仓指令的岗位和执行平仓指令的岗位不得由同一人兼任，强制平仓的操作应当留痕。
第十七条 证券公司应当建立由总部集中管理的融资融券业务技术系统，对融资融券业务的主要流程实行自动化管理。
证券公司应当建立融资融券业务的集中风险监控系统，系统应当具备业务数据集中管理、融资融券业务总量监控、信用账户分类监控、自动预警等功能，并应当设置必要的开放功能或数据接口，以便监管部门能够及时了解和检查证券公司融资融券业务情况。
第十八条 证券公司应当采取有效措施，保障客户资产的安全：
（一）加强对业务流程、技术系统的管理，防止出现技术故障、操作失误、制度与流程漏洞、员工道德风险等可能影响客户资产安全的问题。
（二）建立健全信用账户的管理和稽核制度，防止资产混用、账户混用、出借账户、虚假账户等问题。
（三）按照约定方式为客户提供对账单，如实向证券登记结算机构、第三方存管银行提供证券、资金明细数据，供客户查询。
（四）客户因自身债权债务原因，导致其资产被冻结、查封、划扣等重大事项时，证券公司应当及时通知客户。
第十九条 证券公司应当加强对融资融券业务的风险监控和业务稽核。风险监控和业务稽核应当覆盖事前、事中、事后的各个环节。
风险监控部门应当对融资融券业务进行实时监控和风险量化分析，对高风险账户比例情况、坏账情况、集中度、账户限额等进行分析评估，提出相应的控制措施，并对与客户签订融资融券合同、审批客户信用额度、强制平仓等重大事项出具意见。
第二十条 证券公司应当建立以净资本为核心的融资融券业务规模监控和调整机制：
（一）根据监管要求和自身财务状况，合理确定向全体客户、单一客户和单一证券的融资、融券的金额占净资本的比例等风险控制指标。
（二）对净资本、流动性、资产负债等主要财务指标进行监测，并根据指标变化情况，及时调整融资融券业务规模。
（三）通过集中风险监控系统实时监控客户融资融券未补仓规模，并通过调整融资融券业务规模使公司净资本等主要财务指标符合监管要求。
第二十一条 证券公司应当按照国家有关规定和监管要求，制定融资融券业务会计处理制度，审慎评估融资融券业务可能带来的坏账风险，在当期足额计提有关损失准备，并在会计报表中充分披露。
第二十二条 证券公司应当建立融资融券业务内部报告制度，明确业务运作、风险监控、业务稽核及其他有关信息的报告路径和反馈机制。
证券公司应当建立融资融券业务的信息报送制度，指定专人负责有关信息的统计与复核，保证向证监会及自律组织报送的信息真实、准确、完整。
第二十三条 证券公司应当建立客户档案管理制度，加强对融资融券业务客户资料的管理。对资信不良、有违约记录的融资融券业务客户，证券公司应当记录在案，并及时向中国证券业协会报告。
第二十四条 本指引自2006年8月1日起施行。